探索具有苏北特色的城镇化发展道路

徐敏

近年来，苏北地区城镇化进程不断加快，经济社会发展取得明显成效，但相比苏南，苏北是江苏的欠发达地区，人口多，底子薄，全面建成小康社会的难度加大，城镇化水平远低于苏南。只有苏北全面建成小康社会，才能实现江苏的全面小康。在这种形势下，苏北地区应遵循城镇化发展的内在规律，结合实际，科学规划，探索一条具有苏北特色的城镇化发展道路。

一、苏北城镇化发展现状：差距相对较大，不均衡

城镇化水平反映了一个地区的经济社会发展水平。苏北地区的城镇化起步晚，真正进入稳步发展阶段是在改革开放以后。2000年以来，苏北城市建设进入全面发展阶段，但总体水平仍然低于全省平均水平，与苏南的差距仍然较大（见表1）。

与江苏省小康目标的要求存在一定差距。为更好地发挥指标体系的导向、激励和监测作用，自2003年出台全面建设小康社会指标体系后，江苏省于2013年正式发布《江苏全面建成小康社会指标体系（2013年修订，试行）》，对相关体系进行了进一步的修订，由原来的四大类18项25个指标扩展到五大类22项36个指标，新增、强化和替换了部分指标。其中，城镇化率指标就是强化了的指标。在新的小康指标体系中，对城镇化率的要求为65%，从表1来看，苏北城市无一达到。城镇化水平最高的徐州市也相差了3.9个百分点，城镇化水平最低的宿迁市，与全省目标要求相差9.5个百分点。因此，苏北城镇化发展与江苏省小康目标的要求存在一定差距，未来城镇化发展压力较大。

与苏南发达地区城镇化水平差距较大。江苏一直存在苏北、苏中和苏南的差距，这种差距也反映在城镇化发展水平上，如表1所示。可以看出，苏北城镇化发展基础薄弱，与苏南发达地区差距较大。但由于苏北地区积极采取多项措施促进城镇化水平的提高，因此，发展速度快于苏南。当城镇化水平提高到一定程度时，速度逐渐缓慢。以2010年为节点，2000-2010年间，苏北每年城镇化率增长2.13个百分点，苏南每年城镇化率增长1.1个百分点，苏北城镇化发展速度远高于苏南；2010-2015年，苏北每年城镇化率增长1.4个百分点，苏南每年城镇化率增长0.9个百分点，城镇化发展速度明显降低。

苏北内部五市城镇化发展不平衡。苏北五市由于人口、经济发展水平等原因，城镇化发展不平衡。苏北五市中，徐州市经济发展水平最高，但由于是人口大市、农业大市、资源型城市和老工业基地，城镇化水平不高，一直滞后于工业化水平。苏北五市的城镇化发展水平可以分为三个层次，一是徐州市和盐城市，在五市中城镇化发展水平较高，超过60%；二是连云港市和淮安市，城镇化发展较快，2000年与徐州、盐城两市差距是5-7個百分点，到2015年，差距为2-3个百分点；三是宿迁市，与苏北其他四市差距较大，与苏北城镇化发展最快的城市徐州相比，2000年宿迁相差10个百分点，2015年相差5.6个百分点。

二、苏北城镇化发展困境：发展相对落后，带动弱

经济发展相对落后。由于自然条件、社会历史发展以及政策等因素的影响，苏北地区经济发展一直落后于苏南、苏中地区，产业结构不合理，工业化发展相对缓慢，导致集聚作用不强，对城镇化发展的拉动作用弱。根据国际指标，在工业化中期，非农产业增加值比重达到80%以上，城镇化率应超过30%；在工业化后期，非农产业增加值比重达到90%以上，城镇化率应超过60%。从改革开放直到20世纪末，苏北城镇化发展一直滞后于工业化，阻碍了产业结构调整，影响经济发展，难以形成良性循环。1981-2000年，苏北地区GDP年均递增9.6%，城镇化水平年均递增4.8%，城镇化水平明显低于经济发展速度。2000年以后，苏北发展开始发力，城镇化步伐加快，与工业化发展逐步匹配。

中心城市带动能力弱。在现代社会，城市集中了一个区域80%左右的人、财、物，城市的发展代表了一个区域的发展水平。城市越发达，辐射带动能力越强，城镇化发展水平越高。苏北的产业结构还不尽合理，第一产业比重较高，间接反映了苏北的农业人口基数还很大；第二、第三产业还未充分发展，从事二、三产业的非农业人口比重不高，城镇的产业规模还没形成。产业结构层次不高，服务业比重较低，中心城市及重点城镇对周边区域辐射带动力不强，承载能力有限。其中，GDP总量最大的徐州市，在江苏省排名第五位，但农业占的比重仍然很高，服务业与苏南相比较为落后，影响其吸引辐射能力。苏北五市产业结构同质化严重，经济联系不强，中心城市的作用没有得到充分发挥，在一定程度上影响了苏北的整体城镇化进程。

城乡二元化结构明显。与苏南相比，苏北地区在城镇化方面呈现出典型的二元结构，城乡差距大。城市经济以现代化的大工业生产为主，城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达；农村经济以典型的小农经济为主，基础设施较为落后。相对于苏南城市，苏北农村人口众多，城乡差距明显，城市的人均消费水平远远高于农村。此外，苏北地区城镇的空间布局比较散乱，不能满足城镇化的要求。城镇规模小，基础设施不完善，直接影响了城镇的服务功能和经济功能。

三、苏北发展城镇化的出路：坚持科学发展，促提升

在新形势下，苏北城镇化发展应拓宽思路，抓住当前经济发展的各种机遇，如国家“一带一路”战略、江苏新型城镇化与城乡一体化规划等，抓住发展的突破口，集中有限的财力、物力，坚持科学发展，走有自身特色的城镇化发展道路，提高发展质量，提升发展内涵。

1.加强规划指导，促进城乡一体

当前，苏北地区城镇化体系构建要坚持大、中、小城市协调发展的原则，既发挥中心城市的带动作用，又重点发展小城镇，科学谋划，分工协作，重点布局，形成城乡一体化发展的新格局。

强化徐州市的地位与带动作用。一个区域的发展需要中心城市的带动作用，苏北地区距离江苏省经济发达的苏南较远，距离临近的山东、河南、安徽各省的发达地区也较远。因此，只能走自身做大做强的道路，以中心城市引领周边地区发展。徐州市在苏北五市中各项指标均居于领先地位，根据中国社科院发布的《中国城市竞争力蓝皮书》，2015年徐州居于36位，2012年居于40位，其他四市均未进入前50名，与徐州差距较大。徐州是江苏省三大都市圈（南京都市圈、徐州都市圈、苏锡常都市圈）之一，全国重要的综合交通枢纽城市，区位条件优越。作为徐州都市圈核心城市和淮海经济区中心城市，徐州对周边地区的辐射带动能力不言而喻。因此，徐州做大做强，对于苏北城镇化发展来说至关重要。具体而言，要将徐州做强，形成强大的区域性中心城市，将连云港、淮安、盐城、宿迁作为区域次中心对接发展，高度重视徐州在都市圈内的核心功能和辐射带动作用。通过加强城市基础设施和大交通、大市场建设，扩大城市规模，进一步增强徐州市作为全国重要的交通枢纽、苏北地区和欧亚大陆桥东部中心城市及商贸都会的地位和作用，以徐州特大城市建设带动徐州都市圈的发展，推动苏北地区城镇化水平提高。一是要积极融入长三角，努力形成与长三角一体化互动协调发展的格局；二是要对接江苏沿海开发，打造东陇海先进制造业走廊；三是要优化调整产业结构，大力发展生产性服务业；四是加快推进科技创新，增强区域核心竞争力。

以小城镇建设帶动农村城市化发展。苏北加强小城镇发展可以有效带动广大农村发展，破解苏北城乡发展不平衡的难题。苏北五市目前包括16个市辖区、3个县级市、17个县，经济发展与苏南相比，差距较大。2017年4月，工信部下属研究机构发布“2016年县域经济百强”榜单，江苏入围17个县市，前五占据四席，综合排名全国第一，但17个县市集中在苏南、苏中地区，苏北仅有盐城的东台市入围。2016年9月，国家住房城乡建设部、国家发展改革委等7部门联合发布《关于开展全国重点镇增补调整工作的通知》，江苏共有96个镇被确定为全国重点镇，其中苏北五市有49个，占全省的51%。因此，苏北小城镇建设发展潜力巨大，应采取有效措施提高发展水平，增强辐射带动力。要大力发展县级市和县城，优先发展中心镇。将条件好的县级市和县城发展成为中等城市，在政策上积极扶持，努力提高发展质量与内涵，大力发展基础设施，健全服务体系，形成较强的集聚和辐射能力，成为苏北各城市的次中心。将条件好的中心镇发展成为小城市，可与特色镇的发展结合起来，进行功能分区，完善城镇功能，改善基础设施，大力发展第三产业，成为县域经济的强力支撑，成为县级市和县城的副中心。

2.强化产业支撑，构建产城融合

产业结构不合理是苏北城镇化水平相对滞后的主要原因，产业发展层次较低，服务业所占比重低于全国平均水平，吸纳劳动力的能力较弱。“产城融合”是解决问题之道。由于苏北自然禀赋的影响，加上长期以来不合理的产业发展与布局，导致产业发展与城市发展不相匹配。建议在城镇化发展过程中不能一味追求速度，应结合实际，走内涵式发展道路。一方面要大力发展服务业，优化和调整产业结构。服务业既包括传统服务业，如日常生活中基本的“衣食住行”等方面的服务业；也包括现代服务业，如金融服务业、新兴服务业等。应积极对接“一带一路”国家战略，对接江苏产业结构调整战略，承接苏南产业转移。另一方面，要大力提升城镇化水平，重点进行小城镇和中心镇的建设，缩小城乡差距，实现就近转移。

3.创新体制机制，提升发展质量

苏北地区城镇化发展的内涵是改革现有的体制机制，更好地促进人、财、物自由流动。要建立生产要素自由流动的体制机制，在相关的配套政策上进行改革创新，逐步消除城乡之间的不平等，实现城乡一体化发展。

土地政策。苏北地区是全国重要的粮食基地，在国家对耕地严格保护的情况下，应积极探索完善土地政策，缓解城镇发展用地的矛盾。一是鼓励外出务工农民依法进行土地使用权合理流转，将劳动力解放出来，可以探索采取出租给种粮大户或以股份的形式家人合作组织。二是集约化使用土地。将分散的土地集中起来，如居住地的合理规划。有的地区开始试行将进城农民的承包地或宅基地进行评估，与城镇规划内的土地进行调换，作为农民的居住、经营用地，也是一种有效的探索。

户籍制度。2014年7月30日，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布，2016年4月，中国出台户籍制度改革方案的省份已达29个。2015年5月，江苏省通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全面放开建制镇和小城市落户限制，规定50万人口以下的小城镇中具有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。未来，江苏将建立城乡统一的户口登记制度，户籍制度改革将逐步推进。户籍改革将会对中小城市发展带来较大机遇，苏北地区应积极响应，促进城镇化进一步发展。

资金保障机制。苏北地区人口多，加快城镇化进程的资金缺口较大，必须广开融资渠道，建立多元可持续的资金保障机制。首先，通过财税体制改革，使城市政府的财力与公共服务事权相匹配，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，有必要给地方开征房产税、资源税等新税源。其次，推进政策性金融机构改革。当前，要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构之类措施，银行业金融机构应当按照中央有关新型城镇化的部署和战略规划，增强服务城镇化建设的自觉性和主动性，找准自身的切入点，为城镇化建设提供综合化和创新性金融服务。最后，应当加快简政放权，创新民间资本参与新型城镇化的融资通道与机制，允许民间资本以更大规模、更快速度进入高速公路建设、城市污水处理、城市水务、城市供气等诸多领域，加速参与新型城镇化进程。

（作者单位：中共徐州市委党校）

责任编辑：戴群英