生态文明视角下我国耕地保护体系重构与技术路径分析

李孟波

摘 要：生态文明建设对我国耕地资源利用保护提出新的要求。本文从传统耕地保护观念的缺陷与新形势下耕地保护的要求，分析了耕地保护发展转型的必要性，提出了耕地保护体系应从数量、质量、生态、文化、权益五个方面加以重构，并分析了实现耕地保护政策转型的技术路径。

关键词：生态文明 耕地保护体系 重构 技术

一、当前我国耕地保护政策与生态保护的矛盾分析

1986年我国出台了第一部《土地管理法》，确立了以耕地保护为核心的土地管理制度。但是，长期以来，我国耕地保护偏向于数量的保护与平衡，忽视了耕地质量保护与平衡。尤其表现在一些地方耕地占优补劣、基本农田划劣不划优，导致耕地的隐性流失问题比较突出。耕地的隐性流失，加大了我国粮食安全的威胁。另外，耕地占补平衡制度，加快了边际土地的开发。这些边际土地往往位于位置偏远、生态脆弱、经济效益较低、开发成本高昂等地方。耕地保护政策未能充分考虑它对生态环境的不利影响。

十八大以来，生态文明建设成为我国社会经济发展中的一项重要内容。在自然资源利用方面，不仅要考虑耕地红线，还要同时考虑生态红线。生态红线保护将对耕地的外延扩张产生遏制作用，从而与耕地占补平衡制度形成冲突。因此，土地保护政策需要在解决经济发展与粮食安全矛盾的同时，还要考虑粮食安全与生态保护的矛盾。

为此，本文首先从解析耕地保护的内涵出发，结合生态文明建设重构耕地保护体系，最后为耕地保护的生态转型提出对策建议。

二、耕地保护传统观念及其体系重构

（一）耕地保护的传统观念

耕地保护的传统观念简单的说就是基于粮食安全的耕地数量的保护。在土地利用总体规划中，主要用规划期内确保耕地保有量、基本农田保护面积等数量指标来体现。这跟我国人口众多、粮食需求大以及我国农耕文化，并考虑国际安全因素有关。基于粮食安全的耕地保护目标可以说是具有重大的经济效益和社会效益。由于我国人口众多、人均资源稀缺的国情会长期存在，所以，今后我国仍然要坚持这一目标。

但耕地保护的传统观念忽略了耕地的多功能性。如有研究表明，每公顷耕地1年水源涵养的经济价值为530.9元，废物处理的经济价值1451.2元，生物多样性保护的经济价值是628.2元，等等。這样的一些生态价值，并未在耕地利用决策中加以体现。

（二）耕地保护体系重构

据此，可以认为，耕地保护不能仅仅基于传统的粮食安全的保护观念，而是要转向基于生态安全为核心的综合保护观念，重构耕地保护体系。其主要内容包括五大方面：

1. 耕地的数量保护

耕地数量保护，就是通过确定一定时期内，能够满足本区域人口粮食安全需求的最低耕地保有量。具体手段包括，控制城市建设用地规模的增长速度，节约集约利用土地，转变土地利用方式；通过开展农村土地整理，土地复垦，城乡建设用地增减挂钩，实施人口向城镇集中，产业向园区集中，土地向规模经营集中，增加耕地供给面积；确保规划期到2020年18亿亩耕地红线的数量。

2. 耕地的质量保护

耕地质量是耕地自然、经济属性的综合反映。中国耕地中有78.5%的中低产田，其中中产田面积占37.3%，低产田面积占41.2%。受土地自然供给的刚性制约，耕地占补平衡政策实施越来越困难，可开垦的后备耕地资源越来越少，且成本越来越高。外延式数量的保护越来越不可持续。提高耕地质量，开展高标准基本农田建设工程，改造中低产田，来提高耕地的产出率，是耕地保护的根本途径。

3. 耕地的生态保护

耕地是经济生态复合系统。生态效益是耕地经济效益和社会效益的基本条件。耕地的生态功能主要有保护生物多样性、气候调节、防洪、废物处理，等等。当前耕地生态安全的威胁主要来自过多使用化肥、农药，过度开垦导致土壤污染、土地退化、沙化、土壤侵蚀、生物多样性的丧失，等等。通过倡导绿色发展理念，发展绿色农业、生产绿色食品来逐步促进农地利用方式的绿色、低碳转型已刻不容缓。另外，要加大土壤动态检测和土壤污染修复的力度，注重大气污染、土壤污染、水体污染综合防治措施，避免因为一种环境要素的治理带来另外一种环境要素的次生污染等问题。

4. 耕地的文化保护

耕地的文化价值主要包括教育价值、美学价值、伦理价值等多个方面。耕地的教育价值主要表现在通过参加农业生产劳动，不仅可以体验农民生活的不易，珍惜劳动生产成果，而且是了解农作物生长规律，增长知识的重要途径；耕地的美学价值体现在，美丽的田园景观不仅可以发展旅游业，供人们赏心悦目，陶冶情操，而且是一些画家、作家创作的源泉；耕地的伦理价值主要体现在，耕地的利用要符合人们的社会需要，符合人们的长远利益，要具有道德观，比如转基因技术、转基因产品的生产与消费要符合国家法律和人们的生活习惯、健康要求，而不能一味追求利润。耕地的文化保护，要求管理者一方面要鼓励艺术家、思想家大量创作反映农村健康生活、生产方式的优秀作品，另一方面对不符合伦理道德的利用方式加以控制和限制或引导。

5. 耕地的权益保护

耕地不仅是一种资源，而且是一种资产，农民最重要的一种财产。耕地作为资产是有价的，能够用货币衡量。耕地在流转时，其价值就会显现出来，如果交易价值低于其本身的价值，就会导致农民资产流失，利益受损，最终引发社会不稳定因素。因此，权益保护是耕地保护的根本途径和手段。耕地保护，必须以权益保护为保障，改革耕地征用制度，赋予农民充分的耕地处分权和发展权，让农民分享土地流转带来的增值收益，不仅可以促进社会公平，维护社会稳定，而且可以提高农民的收入，扩大内需，刺激消费，推动经济增长。

三、耕地保护政策生态转型的技术支撑体系

为了实现耕地保护政策的转型，还需要建立一系列的耕地生态评价技术，根据国外最新研究进展，主要应包括以下三个方面：

（一）开展边际土地等级评价

全部的边际土地由4种不同功能约束的类型构成，即自然边际土地、生物边际土地、环境-生态边际土地、经济边际土地（S. Kang等，2013）。通过建立4种类型边际土地的评价指标体系，就可以掌握一个地区边际土地的面积、结构和功能，更好地开展耕地持续利用管理。尤其，对于我国耕地占补平衡制度来说，边际土地的等级评价，有利于决策者更好地掌握补充耕地处于何种地位与状态，位于哪种边际上，其效益高低如何。

（二）建立耕地生态系统服务价值动态监测制度

生态系统服务价值理论研究的丰富成果，为开展耕地生态效益、社会效益评价与监测提供了理论支撑。通过建立耕地生态系统服务价值动态监测制度，有利于把握耕地资源变化可能带来的环境影响，为制定调控对策提供技术支撑。

（三）生物多样性与粮食安全协调技术

发展环境友好型农业是实现耕地生态保护与粮食安全发展目标的重要途径。其关键在于如何处理好耕地集约利用与农业生物多样性的关系。国外学者通过研究作物单位面积产量与物种密度之间的相互关系，来确定生物集约性，即追求最大化粮食生产的同时保持生物多样性损失最小。但实际上耕地利用、生物多样性与生态系统服务之间的关系十分复杂。我国学者应结合本国实际，积极开展这方面的研究，从经济发展——粮食安全——生物多样性保护多维角度确定耕地资源的优化配置，从而实现经济效益、社会效益和生态效益的最大化。

四、结论

综上所述，耕地保护应建立以生态保护为核心，以数量保护、质量保护为内容，以权益保护、文化保护为保障的保护体系。为此，需要开展一系列的耕地生态评价技术研究，包括边际土地等级评价，耕地生态系统服务价值评价，生物多样性与粮食安全的协调技术等。

參考文献：

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[8]Ian J.Bateman et al. Bringing Ecosystem Services into Economic Decision-Making： Land Use in the United Kingdom [J]. Science 341， （2013） 45-50.

（作者单位：河北建筑工程学院）

责任编辑：张莉莉