基于生计资本视角下内蒙古农牧民贫困问题研究

玛努++李媛媛

摘 要：消除农牧区贫困，缩小城乡差距，实现共同富裕是内蒙古人民的共同愿景，是党政机关不懈奋斗的目标。从生计资本视角观察和思考内蒙古农牧区贫困问题，评估贫困人口生计状况，为分析致贫因素和改善策略提供新思路，有益于提出能切实改善农牧民生计的政策建议。

关键词：农牧民 贫困 生计资本 人力资本 可持续发展

一、引言

内蒙古自治区作为国家重点扶贫地区，有7个贫困片区，其中国家级贫困旗县31个，自治区级贫困旗县26个，含499个乡镇（苏木）8191个村（嘎查），是我国重点扶贫对象。近年来，随着各类扶贫开发政策的稳步出台，很大程度上缓解了内蒙古贫困局面，改善了内蒙古地区人民的生活水平。据自治区统计局测算显示，2015年内蒙古贫困人口相较上年减贫22 万人，贫困发生率5.6%，下降 1.7 个百分点。 但内蒙古区域差别大，农牧区弱势群体数量大，截至2015年底，我区仍有贫困人口80.3万人，贫困现象依然十分突出，脱贫任务极其艰巨。因此，基于生计资本视角研究内蒙古农牧民贫困问题，既可以对分析贫困成因提供新思路，又可以为我区开展扶贫工作，提高扶贫效率提供一定理论借鉴作用。

二、可持续生计与生计资本理论界定

20世纪80年代，世界环境与发展委员会报告提出可持续生计是个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生能力、资产和产生收入的活动。 其中，生计资本作为核心，包括五个组成部分，即自然资本、物质资本、金融资本、人力资本和社会资本。基于生计资本视角分析内蒙古贫困问题，可以更全面地了解农牧民生存状态，更有效率地配备针对性脱贫手段，通过改善生计资本劣势增进农牧户自身生计维持能力以达到消除贫困的目的。

三、生计资本视角下内蒙古农牧民贫困成因分析

（一）自然资本贫瘠

内蒙古横跨“三北”，面积118.3万平方公里，全区大部分处于干旱、半干旱和亚湿润干旱区，自然资本贫瘠，生产环境恶劣，是我国荒漠化和沙化土地监测的重点省（区）。内蒙古第五次荒漠化和沙化土地监测结果显示内蒙古荒漠化土地面积已达60.92万平方公里，占国土面积一半以上，沙化、退化面积占可利用草地面积比例达73%，且每年仍以1200万亩的速度蔓延。这就导致农牧民为增收罔顾自然承受力大范围开荒，草原进一步退化，至此陷入生态退化和农牧民贫困的死循环。此外，内蒙古自然灾害频发，在农牧民传统畜牧业对自然依赖程度高的情况下农牧民普遍缺乏灾害预警意识及应对手段，因灾致贫返贫现象严重。仅2016年上半年内蒙古相继发生多起自然灾害事件，共造成我区12个盟市64个旗县区137万人受灾，造成直接经济损失8.11亿元。这说明，自然资源禀赋薄弱，生态环境脆弱是造成贫困的基础性因素。

（二）物质资本不足

内蒙古全境均以高原为主，部分偏远农牧区道路交通不畅、通电困难、饮水难保安全、医疗卫生资源匮乏等现象突出。这些落后的基础设施导致企业运输、经营、管理费用的上升，企业利润空间的缩减，导致本地企业放弃当前市场，外地企业望而却步，无形中大大削弱了本地区的吸资引资能力。其次，作为一种新兴媒体，互联网渗入到社会生活的各个领域，人们倾向于通过互联网了解社会变化、关注社会现象，但由于“三通”问题（水、电、路）的存在，导致农牧区宽带发展水平相对滞后，电商等第三平台信息产业发展缓慢，地区间数字鸿沟呈扩大趋势，部分农牧区人民有利益诉求时相对不易获得及时、有效信息。

（三）人力资本匮乏

美国经济学家舒尔茨（Schultz）最初谈及人力资本概念，认为“改善穷人的福利和决定性生产要素不是空间、能源和耕地，决定性要素是人口质量的改善和知识的增进。”调查显示，内蒙古农牧区匮乏的人力资本主要表现在：第一，受教育程度偏低。受教育设施差、思想观念落后以及学费负担重等因素影响，与城镇相比，农牧民人均受教育程度低，仅为中小学水平，儿童失学率高（见表1）。教育落后，人力资本缺失，造成人力资本短缺，劳动者素质低下，综合能力差，从根本上制约了贫困地区的经济发展，并成为阻碍农牧民脱贫致富的基本原因之一。第二，由于外在诸多条件限制，学校建址相对集中，无形中加大了农牧区特别是偏远牧区牧民子女上学费用，虽然落实了“免、补”政策，但因路途遥远，农牧民子女生活费用支出大幅增加从而抵消了政策带来的福利，因学致贫返贫现象普遍。

（四）金融资本短缺

总体来看内蒙古农牧民家庭可以支配或能筹措的资金短缺，具体表现在：其一，内蒙古农牧民收入大部分源于第一產业，即种植业和畜牧业，收入来源相对单一，人均纯收入较低。通过比较可以分析得出：虽然近年来内蒙古农牧民人均纯收入呈现稳步逐年增长的趋势，由 1995 年的 1300 元增长至 2013年的 8596元，但与内蒙古城镇居民乃至全国的平均水平差距依然明显，可见内蒙古农牧民收入增长依然比较缓慢（见表2）。其二，该地区的农牧民支出较大，结余较少。以2013年为例，农牧民家庭虽稍有结余，但相对于城镇居民来说仍存在较大差距（见表3）。与之相关联的是，农牧民借款现象较为普遍，高额的私人借贷对贫困人群无疑是雪上加霜。由此可见，该地区农牧民金融资本短缺是致贫成因的关键因素。

四、改善农牧民贫困的途径

通过上文分析，可以得出农牧民生计贫困是多种因素作用形成的一种综合现象，因此，要从这些方面着手践行农牧民贫困治理工作，从根本上改善农村牧区生产生活条件。

（一）保护生态环境，提升自然资本

近年内蒙古实施围封转移、封山育林、禁牧还草等多项大型生态工程，内蒙古生态环境总体有明显改善。要继续对生态环境进行综合治理，加强对基层政府的资金投入，加大退耕还林还草和植树种草力度，防止生态环境再次恶化。其次，健全突发灾害预警防控机制。内蒙古横跨“三北”的地势特征注定该地区自然灾害的多样性，而健全的灾害预警机制会在灾害发生时把损失降到最低，最大程度保障群众生命、财产安全。这就要求政府制定出科学、有效、完备且具有针对性的防控预案，争取在灾害发生后及时有效的处理，把损失降到最低。

（二）完善基础设施建设，提升物质资本

由于贫困区特别是贫困农牧区人们居住分散，交通不发达，使得基础设施建设困难，所以农牧区脱贫要积极完善基础设施建设。首先，大力落实棚户区改造，严格掌握农牧区人口住房建设标准及质量，解决农牧民住房困难问题，同时政府补贴力度要到位，决不能让农牧民因建房负债，加重脱贫负担。其次，借助整村推进工程、乡村道路畅通工程、人饮工程、广播电视村村通工程和农网改造工程等项目实施，加快水、电、路、通讯等基础设施建设步伐。“三通”中公路是与外界联系的纽带，通讯设施是地区间沟通的媒介，安全饮水是农牧民健康生活的基本保障，只有解决“三通”问题，才能实现不同地区间的资源配置，吸引投资方投资，从而改善贫困状况。再次，要加大资金投入力度来保障贫困区达到人居卫生条件标准，保障饮用水安全，大力搞好十项全覆盖等惠民工程。最后，要加强考核监管，强化资金监管，坚决查处挤占挪用、贪污截留扶贫资金的行为，中央落实到地方，不搞面子工程，积极落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”工作机制，强化地方责任，明确和完善资金承接和投放去向，确保扶贫的顺利实施。

（三）加大科技教育投入，提升人力资本

邓小平同志说过：发展农业，一靠科技，二靠教育。这说明地区要发展，就要高度重视人力资本投资在改善农牧民贫困的关键作用，发展科技教育事业，提高人口素质。内蒙古农牧区由于经济落后限制了教育的发展，教育落后造成人力资本薄弱难以适应经济发展需求，间接又造就了经济落后，导致恶性循环。因此，扩大农牧区教育投资规模，加大教育投入，尽量减少贫困家庭子女接受教育的費用，财政方面适量提高对经济困难家庭补贴力度，使得每个贫困学子都有机会接受教育，保障教育公平，从而根本上帮助贫困家庭彻底脱贫是内蒙古农牧区脱贫的重要途径之一。其次，针对成人教育和职业教育这一短板，应注重开展与农牧业生产模式相适应，符合市场需求的初、中、高等职业教育，创办培训机构，注重培育技术型人才，同时为保障教学质量应建立相应完善的考核制度来提高培训质量与效率。最后，注重“精神扶贫”，开展知识讲座，大力传播科学知识，消除愚昧的封建落后思想，逐步纠正部分农牧民“等、靠、要”思想陋习，激发农牧民生活生产中积极性。

（四）产业转型，增加金融资本

首先，以市场为导向推动农牧民产业转型。在买方市场中个人或企业生产产品均要以市场需求为导向确定产品市场及销量。目前我区农牧民生产经营模式主要以粗放经营为主，粮食作物远高于经济作物的播种，即农牧产品简单化的生产加工，技术落后，难以满足市场需求，导致增收能力差，所创效益低。所以，农牧民增加金融资本要合理调整贫困地区的产业结构，提高落后的生产技术，以市场导向为主，推动农牧业产业转型，转型中加强运用科学技术提升产业结构的能力，提高深加工产品的附加值，延长产业链条，扩大产业规模，立足资源优势，加快形成具有区域特性的农牧业主导产品、支柱产业和知名品牌，发展现代农牧业，从单纯的粗放经营逐步转型为产业化规模化经营。此外，发展民族特色产业不失为一种增收手段。由地方政府统筹规划出与农牧区相适宜的民族特色风情景观，鼓励农牧民发展民族特色产业，充分运用内蒙古得天独厚的人文景观优势，大力发展区域旅游业，从而增加金融资本。

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（作者单位：内蒙古工业大学）

责任编辑：代建明