云南省集体林权流转现状分析及政策建议

张林艳，陈上华，吴建国

(1.云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051；2.国家林业局驻云南省森林资源监督专员办事处，云南 昆明 650021)

云南省集体林权流转现状分析及政策建议

张林艳1，陈上华2，吴建国1

(1.云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051；2.国家林业局驻云南省森林资源监督专员办事处，云南 昆明 650021)

分析云南省集体林权流转现状，发现流转中存在的问题：国有林违规转让，公益林非法流转，流转价格过低，天然林流转后管理难度大，存在历史遗留问题，流转不规范，短期行为较多，中介服务不完善等。提出适当时机重启集体林权流转工作，及时叫停国有林权流转，加强公益林流转管理，解决历史遗留问题，逐步建立林权流转指导价机制，加强林权流转机构建设等建议。

集体林权流转；现状分析；流转价格；中介服务；政策建议；云南省

1 概说

林权流转指林地、林木所有权人或使用权人将可以流转的林地使用权、林木所有权和使用权依法全部或部分转移给其它公民、法人或者其他组织的行为。流转可采取承包、租赁、转让、互换等方式进行，也可以依法继承、担保、入股或作为合资、合作的条件，通过招标、拍卖、挂牌、公开协商等方式进行流转。

建国以来，集体林业建设取得了较大成效，特别是森工时代，对全国经济社会发展、基础设施和生态建设做出了重要贡献。集体林权制度数次变革，产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了集体林业的发展。

为进一步释放林业产业活力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，2003年中央启动了集体林权制度改革试点，将林地承包经营权和林木所有权落实到农户，实现“山定权、人定心、树定根”。2008年，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》出台，将集体林权制度改革推向全国。集体林权制度改革是继家庭联产承包责任制后，第二次农村产权制度革命是对农村基本经营制度的丰富和完善，旨在通过“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”,建立起适应和促进现代林业产业发展的新机制新举措，是调动亿万农民积极性、构建绿色生态屏障的重大举措。

林权流转是在所有权不变的情况下搞活经营权的重要手段，要实现“放活经营权、落实处置权”，就需要社会广泛参与和吸引社会资金投入，也就自然而然会发生林地、林木权属转移，产生一项林权重要的经营活动—林权流转。林权流转对林业发展存在很多有利因素，如：吸引了社会资金投入林业建设，解决了过去林业投资不足的短板，也增加了社会办林业的参与度；有利于林地资源、资金、劳力、技术等要素的合理配置；促进林业规模经营，解决了林权到户后经营分散化的问题；能增加林农经济收入，让林农得到看得见的实惠。

为切实加强集体林权流转管理和指导工作，依法管理和规范流转行为，维护广大农民和林业经营者的合法权益，促进林业又好又快发展，充分发挥集体林权制度改革成果作用，稳定承包权，搞活经营权，国家林业局出台了《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》，规范了林权流转管理工作，提出了加强对集体林权流转管理工作的组织领导、加强林权管理工作机构和队伍建设、加强集体林权流转相关制度建设等一系列促进林权流转的具体措施，各地也出台了一些引导林权规范流转，促进林业适度规模经营的办法。金融系统也出台了一些集体林改的配套支持政策。这些政策都在一定程度上促进了林权流转的发展。

随着国家和地方一系列政策的出台，林权流转进入了快速发展阶段，成交量逐年增加。但由于政策不完善、林农风险防范意识差，林权流转过程中也出现了一些新情况和新问题。

2 林地林木流转的基本情况

目前，云南省共流转林地面积51.94万 hm2，涉及金额 240 357.42 万元，平均单价 4 627 元/hm2。流转期限最长的70年，最短的1年。流转价格最高的为 11 197 元/hm2·年，最低的为9元/hm2·年。按林地流转的权属分：国有林面积3.34万hm2，占6.43%；集体林地面积48.60万 hm2，占93.57%。按林地流转去向分：公司及各种组织流转面积25.85万 hm2，占49.78%；个人流转面积26.09万 hm2，占50.22%。按林地流转的森林类别分：公益林面积0.50万 hm2，占0.97%；商品林面积51.44万 hm2，占99.03%。按流转的发证及登记情况分：已发证面积46.79万 hm2，占90.09%，未发证面积5.15万 hm2，占9.91%；流转后已在林权管理中心变更登记面积50.71万 hm2(存在未发证，但在林权交易中心登记过的情况)，占97.63%，未登记面积1.23万 hm2，占2.37%。按林地流转后的现状及经营情况分：以采伐林木为目的的面积15.06万 hm2，占29.00%；其他经营方向(包括继续培育现有林木、开展林下种植、养殖等)面积36.88万 hm2，占71.00%(表1)。

3 林权流转现状分析

3.1 林地林木流转中好的做法和取得的成效3.1.1 制定了一些适合本地的林地林木流转办法

在国家林业局制定下发《关于切实加强林地林木流转管理办法(试行)》以前，云南省已制定了适合本省林情的《云南省集体林地林木流转办法(试行)》。一些州(市)也以 “两个办法”为指导，制定了适合本州(市)的具体操作办法和流转流程。

3.1.2 社会参与度提高

各种市场主体采取各种法律、法规允许的方式参与林业产业发展，盘活了林业资产，促进了集体经济发展，有效解决了长期困绕林业发展的资金投入不足问题，也促使林业资产变现，增加了林农收入。

3.1.3 森林资源资产评估中心基本建立

通过参加国家林业局和省厅组织的各种培训班，各州(市)均有一定数量人员取得森林资源资产评估咨询证书，部分州(市)已成立了森林资源资产评估中心，开始挂牌营业。

表1 云南省林地林木流转基本情况统计Tab.1 Basic information of forest land circulation in Yunnan province

3.1.4 成立了大量的林业合作组织

在云南省人民政府出台引导建立新型林业合作组织的文件后，各州(市)结合本地实际情况，本着“政府引导、自愿联合、政企分开、民主管理、市场运作”和“民营、民办、民受益”的原则，积极开展林业经营方式改革，农民护林组织、林业专业合作社和产业协会迅速发展。

3.2 林权流转中存在的问题3.2.1 国有林违规转让

1998年修订的《中华人民共和国森林法》对森林、林木和林地使用权的转让做出了原则性规定，但对国有森林资源转让所涉及的审批、评估、收益分配和监管等重要事项未在法律中作规定，而是授权国务院制定具体办法予以规范，但国务院和国家林业局一直未出台相关规定。2007年，《国家林业局关于进一步加强森林资源管理促进和保障集体林权制度改革的通知》对国有林同样作出了禁止流转的规定。2012年，《国家林业局关于加强国有林场森林资源管理保障国有林场改革顺利进行的意见》再次要求，在国有林场改革期间，不得以筹集改革资金等为借口以国有林场森林资源对外作价入股、合资合作、租赁、抵押、担保和转让，防止国有林场森林资源流失。但云南省已有部分国有林流转出去，据不完全统计，截至2011年底，已有53.34万 hm2国有林发生了流转。至今，一些地方政府为经济发展筹措资金，还在打算将境内所代管的国有林流转出去。2015年，云南云景林纸股份有限公司58%的国有股份计划转让和2016年央视焦点访谈节目报道临沧国有林违规转让就是其中典型的例子。

3.2.2 出现公益林非法流转现象

《森林法》规定，用材林、经济林、薪炭林及其采伐迹地的林地使用权可以流转，除此之外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让；2016年，《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》中规定，公益林林地、林木不得转让。显然，依据现行政策，公益林林地使用权是不允许流转的。但是，云南省不少州(市)出现了公益林林地使用权流转的情况。云南省区划的各级公益林中，很大一部分是集体林，这部分林地在林改中已确权到户，看到商品林林地流转带来的利益，很多林农强烈要求将这部分林地流转，给地方上管理增加了难度。由于得不到肯定答复，少数群众在利益驱使下，私下非法流转。基层林业主管部门对国家法律法规和政策不熟悉，不按规定办事，还给一部分非法流转的公益林林地办理了变更登记。

3.2.3 流转价格过低

云南省总体经济发展水平较低，基础设施建设滞后，保存较好的林地资源多数在山区交通不便的区域。集体林改后，林地、林木使用权落实到了个人，但因自然条件限制，林业产业发展水平很低，林农看不到依靠山林发家致富的希望，林权的价值得不到体现。林农因为掌握林权价格信息少、短期变现愿望强烈，当有人愿意低价转让集体林权时，匆忙低价转让自己拥有的林权，而且流转期限长，造成长久失地，也失去了依靠林业产业发展脱贫致富的机会。在云南省已经流转的林地使用权中，最低的流转价格为9元/hm2·年，价值被严重低估。

3.2.4 天然林流转后管理难度大

在集体林权制度改革后，林权流转活跃，“十二五”有大量集体天然林发生了使用权流转。有一部分已经进行了采伐，进行了人工造林更新。按照“十三五”国家森林采伐管理政策，后续经营没有什么政策障碍，新的林权持有人利益能够得到保障。但有相当一部分已流转的天然林，因市场价格因素、权力人经营规划或因林龄不具备采伐条件等原因，未及时采伐变现和树种更新。《国家林业局关于切实加强“十三五”期间年森林采伐限额管理的通知》要求：“要切实加强天然林保护，严禁移植天然大树进城，严禁对天然林实施皆伐改造，严禁天然林商业性采伐”，这部分已流转的天然林很难直接变现。国家给予的天然林保护补贴标准偏低，甚至不够现有林地的管护成本。林权权利人一边欠着银行贷款，或者大量流动资金被积压在林地上，继续经营有困难，一边还要支出林地管理的费用，防止森林火灾发生，完全感受不到国家集体林改的政策红利。

3.2.5 存在历史遗留问题

林改前发生的林地流转没有国家法律法规和政策指导，存在资料不完善、无法登记、合同条款不完善、存在争议、流转时间过长、价格过低等诸多问题。其中以某公司在普洱市、文山州大量低价流转的林地使用权最为典型。当时国家未出台相关林权流转的政策依据，《物权法》也未颁布实施，林农找不到维护自己权益的法律依据。一些地方政府领导，为了所谓招商引资项目，逼迫群众违背自身意愿，低价流转集体林地使用权，且流转期限较长。某公司在获得林地后，种植了大量桉树，因地理位置好、水热条件丰富，现在多已长大成材，如实施采伐变现，林农看到林木变现的巨大利益，心里反差肯定较大。某公司计划修建的加工厂也未能如期建设，不能解决当地就业问题。诸多问题不及时解决，可能会影响社会安定，甚至暴发群体性事件。

3.2.6 流转不规范

林改后，多数集体林使用权已落实到个人，比较分散，单个林农流转的林地面积不大。而要按照现在国家推荐的标准流转程序，一是现有的林地流转程序复杂，前期工作时间长；二是林农流转面积不大，评估等中介费用收费起点高，平摊到单位面积服务成本高，甚至超过本身林权流转的成交价。林农往往会选择私下流转，因不了解市场信息，低价流转多。云南省以前没有制定统一的流转合同样式，各自为政，有的流转合同存在很多易引发纠纷的隐患；2016年，《云南省林业厅关于转发国家林业局规范集体林权流转市场运行意见的通知》中，鼓励林农使用《集体林权流转合同示范文本(GF-2014-2603)》，但因推广时间有限，应用范围不大。

3.2.7 短期行为较多

一部分林权流转参与人员存在急功近利思想，看重眼前利益，短期行为突出。流转林农的林地林木的目的是为了采伐变现，不注重长远发展，不投入资金开展森林经营和培育，采伐后不及时更新，甚至掠夺性开发利用，以牺牲和浪费森林资源为代价，获取眼前的利益。截至2011年底，以采伐林木为目的的流转面积为15.06万 hm2，占所有林权流转面积的29.00%。

3.2.8 存在非法融资隐患

芒市0.53万 hm2国有林流转给亿霖公司后,非法传销(托管造林)造成的不良影响还未消除，又有一些公司(包括外资公司)大量流转云南的集体林，然后作为资产到境外股市上市融资，这种形式是否与“托管造林”异曲同工，目前还不能确定，但存在不规范融资的可能。

3.2.9 机构、人员编制不到位

目前，云南省的林权流转管理均由各级林业部门负责，但大多数州(市)、绝大多数县(市、区)尚未明确机构和人员编制，工作人员是从林业局科室临时抽调，流动性大。林地林木流转是一项法律性和政策性极强的工作，工作人员要对自己办理的林权流转事项承担相应的法律责任，需要参加适当培训和在具体工作中不断提高业务技能，人员流动性大则不利于工作人员业务水平提高，如出现差错，会对参与流转的林农或其他组织以及工作人员自身产生不利的后续影响。

3.2.10 中介服务不完善

云南省已有一定数量的森林资产评估师，但平均到每个县(市、区)则数量极少，且需要挂靠具有丙级以上规划设计资质的单位，而县级规划设计部门多为丁级资质，森林资产评估没有收费标准，林权流转没有中介服务费收费许可，交易成本得不到保障。

3.2.11 流转后林地管理问题

社会资金投资林业，目的是为了盈利，一般的投资者对林业法律法规了解不多，不一定能在国家允许经营的范围内合理经营以取得收益。地方林业主管部门由于受资金和人员限制，监管存在一定的困难。如：某市有522.94 hm2的公益林流转给煤矿公司，这些林地是何用途还有待进一步调查。

4 几点建议

4.1 适时重启集体林权流转工作

中央电视台焦点访谈节目报道鹤庆县大量林农低价流转林地使用权被受让方用于林权抵押贷款的事件后，云南省紧急叫停了集体林权流转。林改后林地使用权落实到了个人，依据《物权法》的相关条款，林权所有者有权自行处置获得的林地使用权。2016年，《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》中也规定：“林权流转应当坚持依法、自愿、有偿的原则，流转的意愿、价格、期限、方式、对象等应由林权权利人依法自主决定”。堵不如疏，建议云南省有关部门加强调研，在吸取以往经验的基础上，制定切实可行的集体林权流转办法，适当时机重启集体林权流转。

4.2 逐步建立林权流转指导价机制

在充分调研和市场调查的基础上，以乡镇为单位，建立每个乡镇的林权流转指导价，在各乡镇林业站公示，每年更新一次。利用森林防火宣传覆盖面广、持续时间长、宣传方式多的特点，同步开展林权流转指导价宣传，争取覆盖到村委会和村小组，让林农了解林权流转的市场价，做到心中有数，避免盲目流转，造成长时间失去林地使用权、林木所有权，失去了利用林地脱贫致富的机会。

4.3 加强对公益林流转的管理

依据《国家林业局关于规范集体林权流转市场运行的意见》中“区划界定为公益林的林地、林木暂不进行转让，允许以转包、出租、入股等方式流转”，制定云南省公益林流转相关实施细则，规定公益林可以流转的权利范围，搞活公益林经营权。在国务院未出台公益林林地、林木流转相关政策前，各地方林业主管部门加强对公益林流转材料的审查，避免公益林林地、林木流转情况的再度发生。已经流转的公益林应认真梳理，加强管理，防止擅自改变林地用途或超越公益林管理办法从事经营活动。

4.4 解决历史遗留问题

对林改前已经发生流转的林权，要严格审核流转程序、流转合同。手续完备、符合规定的应维持，并补发林权证或变更登记；对流转合同基本符合法律法规，但合同存在瑕疵、有争议的，通过双方协商对不合理或有争议的条款补充完善；对流转合同不完善，但没有损害集体利益，且流转受让人实际做出大量投入，可采取经济补偿或利益协调进行解决；对个别暗箱操作、以权谋私、损害集体或村民利益的，流转程序明显不合法、流转价格明显过低的，应当根据行政许可法予以撤销；对于一些表面上程序合法，实际是政府为吸引外资，动员群众“自愿”签订低价转让合同的，要妥善处理，协调受益方适当让利，让群众分享应该得到的利益，防止群体性事件发生。

4.5 及时叫停国有林流转

在国务院或国务院授权国家林业局出台国有林地使用权转让前，叫停国有林权流转，已经转让的要调查核实，妥善处理。对转让程序不合法、未经评估明显低价转让的，要根据国家有关法律法规和政策规定予以撤销，收回林地使用权，避免国有资产流失；对表面程序合法、价格合理的，要加强管理，特别是加强林木采伐和林地转为非林地的管理，防止破坏国有森林资源、国有林地损失等行为发生。有条件的地方可以采取回购的方式收回国有林地使用权。

4.6 规范林权流转各环节

出台相关政策，促使各级地方政府尽快成立相应林权服务机构，落实人员编制和经费，以便开展工作；尽快制定统一的林地流转流程，推广标准合同样式，加大宣传力度，鼓励林农到林权管理中心规范交易，避免低价流转，造成盲目失地；制定森林资产评估收费标准，建立林权流转中介服务费收费许可制度。

4.7 安排一定专项资金用于林权服务管理中心的软硬件设备购置

要求地方林业部门以林地保护利用规划修编、最新一轮“二类调查”为契机，完善林权的有关信息，提供可供交易的林权。鼓励林农利用林权交易中心电子大屏等信息化设备，发布林产品信息，拓宽林产品交易渠道，减少中间环节，保护林权所有者权益。

4.8 规范境外企业收购集体林地行为

建议国家林业局出台制约性政策，对境外企业收购集体林地行为，在登记、发证等行政许可环节加以限制或进行规范。

4.9 解决因政策变更产生的林权流转历史遗留问题

建议国家林业局出台相关政策，对2016年以前通过规范的集体林权流转行为，获得天然林林地使用权、林木所有权和使用权的经济组织或个人给予适当经济补偿，或允许其在经营措施方面有所突破，解决因政策变更产生的林权流转历史遗留问题。

[1] 靳丹亚.云南省集体林改革的探索与实践[J].林业调查规划，2014，39(3)：54-57.

[2] 缪光平. 关于规范集体林权流转的建议[J].林业经济，2010(7)：15-19.

[3] 张维祥，余伟，邹波，等. 大邑林权流转现状调查及改革建议[J].四川林业科技，2015，36(1)：85-89.

[4] 蔡方峰，余池.西双版纳州林地流转中存在的问题及对策[J].林业调查规划，2016,41(1)：47-50.

[5] 杜欢.试论林权流转的相关问题及建议[J].中国科技博览，2015(16)：93-93.

Present Situation Analysis and Policy Suggestions on Collective ForestRight Circulation of Yunnan

ZHANG Linyan1, CHEN Shanghua2，WU Jianguo1

(1.Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning, Kunming 650051, China;2. Office of Forest Resources Commissioner at Yunnan, State Forestry Administration, Kunming 650021, China)

The present situation of collective forest right circulation of Yunnan was analyzed, a series of problems were found, such as illegal transfer of state-owned forest, illegal circulation of public-benefit forest, relatively low price of circulation, difficulties in natural forest management after circulation, problems left over by history, improper circulation, too much short-term behavior and imperfect intermediary services. Aiming at these existing problems, some suggestions including restarting collective forest right circulation at the proper time, stopping the circulation of state-owned forest, strengthening the management of public-benefic forest, solving the historical problems, gradually establishing the mechanism of guide price of forest right circulation and strengthening the institute building of forest right circulation, were proposed.

collective forest right circulation; present situation analysis; price of circulation; intermediary service; policy suggestion; Yunnan

2017-03-09.

张林艳(1982-)，女，云南祥云人，工程师.主要从事林业调查规划工作.

吴建国(1982-)，男，四川简阳人，助理工程师.从事林业调查规划工作.

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.03.007

S750；F326.22

A

1671-3168(2017)03-0026-05