菲律宾推动南海问题“东盟化”探究

沈彤

摘要：冷戰结束前，南海问题并未进入东盟的议事日程，自1992年第一次关注南海局势以来，东盟正在渐渐加大介入南海问题的力度，使得南海问题有了“东盟化”的发展趋势。从《东盟南海宣言》到《南海各方行为宣言》，都离不开菲律宾的积极推动，南海问题的“东盟化”可能会使中国在今后处理南海问题时必须面对更多来自东盟集体行动的压力。

关键词：菲律宾；南海问题；东盟化

20世纪90年代初随着冷战的结束，前苏联在亚洲军事力量的削弱以及美国从菲律宾苏比克海军基地的撤出，南海地区出现了短暂的势力真空，同时东盟内部的柬埔寨问题也得到解决。加之此时1992年2月中国颁布了《中华人民共和国领海及毗连区法》，重申中国的陆地领土包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。“中国威胁论”在东南亚国家被大肆渲染。于是，有关南海的领土争议问题突然紧张起来，东盟成员国尤其是以菲律宾为代表的成员国开始主动推动东盟讨论南海问题，南海问题“东盟化”的主要进程是伴随着《东盟南海宣言》、《南海各方行为宣言》和南海行为准则逐渐发展的。南海问题“东盟化”的发展是东盟成员国有关南海问题当事方推动的结果，也是东盟为寻求增强自身凝聚力，提升其在地区事务中主导地位的结果。探讨菲律宾推动南海问题“东盟化”有助于理清南海局势发展的现状，同时，东盟各国是中国“21世纪海上丝绸之路”的重要节点，南海问题会影响到“一带一路”的顺利实施，因此，探析南海问题“东盟化”也具有很多现实意义。

一、南海问题“东盟化”的内涵

自1992年7月东盟马尼拉会议首度正式讨论南海问题以来，南海问题几乎成了东盟及其衍生会议上的必备品。二十多年来，南海问题一方面是部分东盟国家同中国之间的双边问题，另一方面也成为东盟同中国之间的议题——一具体表现在东盟会议谈及南海问题。几乎每次东盟及其衍生的会议上，都会出现“东盟化”南海问题的新举措。南海问题“东盟化”的提法大概是从南海问题“国际化”的提法中启发而来，以往的文献中，很少有学者专门对南海问题“国际化”的概念有所界定，但对于南海问题“东盟化”的概念，暨南大学国际关系学院的张明亮指出，“东盟化”南海问题是指：由东盟（国家）所倡导或主导，以东盟会议（场合）为平台讨论南海议题；通过“东盟化”南海议题，把原本仅属于部分东盟成员国同中国之间的南海问题，变成了东盟同中国之间的问题。“东盟化”南海议题既是东盟国家处理南海问题的过程，也是东盟国家应对南海问题的主要手段之一。理清了南海问题“东盟化”的概念，也要进一步明白南海问题的“东盟化”的内涵，其内涵包括以下三个方面。

首先，东盟在南海问题上的基本主张是中立与和平的。自从1992年首次就南海问题表明立场以来，东盟多次强调，它在南海争议问题上不持立场，南海争议应由声索国通过和平谈判解决。2012年7月于柬埔寨召开东盟外长会议期间，菲律宾与越南积极配合，但东盟没有同意菲律宾和越南将中菲黄岩岛争端写入联合公报的要求，这使得东盟第一次未能在年度会议上达成一致文件。

其次，不支持南海问题国际化。即使东盟成员国菲律宾和越南极力拉拢域外大国介入南海问题，但东盟绝大多数国家并不支持南海问题的国际化。一方面东盟称自己不是争端的一方，不愿意看到南海问题国际化，另一方面，东盟也不愿意将南海问题的主导权拱手让出，而是将自己视为南海问题的一方当事方。

最后，它是一个矛盾的结合体。这包括东盟反对南海问题国际化与推动南海问题东盟化的矛盾，东盟在《南海各方行为宣言》中主张南海主权争端应由当事国直接以双边方式解决，同时东盟又努力将包括东盟地区论坛在内的多边平台打造为讨论南海问题的主要场所。还包括东盟内部成员对于南海问题“东盟化”的矛盾分歧，菲律宾和越南一贯是支持南海问题“东盟化”的主要推手，而泰国、老挝、缅甸、新加坡、印尼等东盟成员国都不希望东盟卷入南海主权争端。

二、菲律宾推动南海问题“东盟化”的进程

20世纪90年代初随着冷战的结束，前苏联在亚洲军事力量的削弱以及美国从菲律宾苏比克海军基地的撤出，南海地区出现了短暂的势力真空，同时东盟内部的柬埔寨问题也得到解决。加之此时1992年2月中国颁布了《中华人民共和国领海及毗连区法》，重申中国的陆地领土包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。“中国威胁论”在东南亚国家被大肆渲染。于是，有关南海的领土争议问题突然紧张起来，菲律宾开始主动推动东盟讨论南海问题，南海问题“东盟化”的主要进程是伴随着《东盟南海宣言》、《南海各方行为宣言》和南海行为准则逐渐发展的。

1992年7月在菲律宾马尼拉召开的第25届东盟外长会议是“东盟化”南海问题的开始，此次会议通过了《东盟南海宣言》，该宣言主张“以和平的方式，而不是诉诸武力”去解决争端。

1995年8月中菲关于南海及其他合作领域磋商的联合声明同意了有关争端的行为准则的八项原则，这是南海行为准则构思的开始。南海行为准则是依据1992年签署的东盟南海宣言的第4点为依据，即要求各方以东盟友好合作条约的原则，“作为建立南海国际行为准则的基础”。

1996年，东盟外长会议赞同地区行为准则的构思，并在1998年东盟首脑会议推出了建立行为准则的想法。中国随后于1999年同意谈判行为准则。

2000年3月15日，中国与东盟在泰国举行的一次非正式磋商中，继续讨论在南海通过一个地区行为准则的可能性，会上中国出示了1999年10月草拟的准则文本，东盟方面也出示了1999年8月菲律宾草拟的文本。

2002年11月4日在柬埔寨金边召开的第八届东盟首脑会议上，东盟与中国领导签署了《南海各方行为宣言》。 2004年11月29日，落实《宣言》高官会成立，它的职责主要是评估和指导《宣言》的落实。2004年12月7日，落实《宣言》联合工作组成立。虽然《南海各方行为宣言》在东盟与中国之间促进建立信任和相互理解具有重大意义，但它只是一份政治性文件，被认为缺乏约束力。

2012年7月，第45届东盟外长会议一致通过了《东盟关于南海区域性行为准则的建议要素》，想以此作为与中国就“南海行为准则”进行谈判的基础。

三、菲律宾推动南海问题“东盟化”的动因

南海问题涉及到六国七方，除了中国和中国台湾两方外，其余五國都是东盟的成员国，它们分别是菲律宾、越南、马来西亚、印尼和新加坡。南海问题涉及到东盟半数成员国。因此，这些南海争端当事方的东盟成员国主动推动东盟讨论南海问题，拉上东盟成员中同南海问题无直接关联的国家投入到南海问题中来。这种东盟内部推动东盟商讨南海问题的动力，就是南海问题“东盟化”的内部原因。

菲律宾、越南与马来西亚是推动南海问题“东盟化”的主要推手。这三个国家不仅明确地提出了对南沙群岛的权利主张，并且也实际控制了若干南沙岛礁。越南自1975年开始，相继占据了南威岛，南子岛，鸿庥岛，敦谦沙洲，景宏岛，安波沙洲等29个岛礁；菲律宾自1970年开始派兵占据南沙群岛的一些岛礁，至今占据了中业岛，西月岛，北子岛，南钥岛，马欢岛，费信岛等9个岛礁。口而南沙岛礁及其海域的权利归属问题就是南海问题的核心所在。此外，菲律宾还对黄岩岛提出了权利要求，越南仍主张西沙群岛应为越南所有。菲律宾企图将南海争端纳入到整个东盟的解决机制中，迫使中国加入到解决南海争端的多边机制之中。机制是指“国际关系特定领域行为体预期汇聚而成的一整套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序”。一旦行为体遵循规范，行为体的行动就会受到限制。因而菲律宾希望中国加入这样的机制框架内，以求限制中国在南海地区的利益及影响。

菲律宾和越南推动南海问题“东盟化”的主要手段是试图将南海议题塞进东盟系列会议议程。例如，东盟会议第一次讨论南海问题并为南海议题发布了第一份共同文件，就是在1992年菲律宾马尼拉举办的东盟会议上。菲律宾作为东盟轮值主席国和东道主，在东盟会议的议题设置上和最后文件的起草上，都占据主动。除此之外，1992年7月东盟马尼拉会议不仅正式讨论了南海议题，还出台了有史以来第一份东盟关于南海议题的文件——《东盟关于南中国海的声明》。这正是“东盟化”南海问题的开始。1992年东盟马尼拉会议之前，东盟会议从未正式讨论过南海议题，更未为南海议题通过专门文件。又例如，2012年7月在柬埔寨金边召开的东盟会议上，面对菲律宾和越南坚持把南海问题以及黄岩岛事件写入会议公报并对中国进行谴责的无理要求，作为会议主席的洪森首相坚持立场，拒不让步，致使菲律宾和越南的图谋未能得逞。

除此之外，菲律宾还通过使得美国与日本等域外国家介入南海问题的来推动南海问题“东盟化”。而南海问题“东盟化”的外部动因主要是来源于美国。自2011年美国抛出“亚太再平衡战略”以后，美菲军事同盟关系呈现出不断升温的态势。2014年4月28日，美菲两国签署了有效期10年的《强化防务合作协议》，以《美菲共同御条约》为基础的美菲同盟不断强化间接影响了菲律宾推动南海问题东盟化。自奥巴马上台后，美国才开始真正重视南海问题。2010年7月，在越南河内举行的东盟地区论坛上，美国国务卿希拉里高调表示：南海航线的安全与自由关乎到美国的国家利益，并提出“南海冻结论”；以此作为介入南海问题的依据。美国从2010年7月东盟河内会议之后，作为其“亚太再平衡战略”中的重要一环，美国更加积极地介入南海问题。美国介入南海问题的途径之一就是通过东盟一美国之间的会议——峰会和部长级会议。迄今为止，东盟一美国峰会尽管不多，但几乎每次都会论及南海议题。此后，美国更加积极地介入南海问题。2012年9月，希拉里访问东盟部分国家，表示希望看到东盟国家在南海问题上加强团结，以一个声音面对中国。2009年以后，美国重返东南亚并高调介入南海问题，在政治、经济及军事等各方面加强对菲律宾等东南亚国家的援助与合作美国不断加大对菲律宾军事援助的力度，更是在2015年宣布取消对菲军事援助的限制。在得到美国的大力支持下，菲律宾近年来在南海争议问题上更加有恃无恐，竭力促使南海争议问题复杂化和国际化。2013年3月26日，菲律宾单方面将南海争端提交国际海洋法法庭，而国际法庭欲“强行”仲裁南海争端。

美国通过巧实力外交加强与东盟国家的关系，一方面巩固与菲律宾、泰国等传统盟友的关系；对于传统盟友，美国通过扩大在菲律宾的军事存在，签署《强化防务合作协议》，扩大在菲驻军与军事合作等方式巩固关系。另一方面，利用越南等国家与中国在南海问题上的争端，拉近与他们的关系；对于缅甸、老挝、柬埔寨这些与美国关系并不亲密的国家，美国则加大经济援助，减弱中国对他们的影响力。

三、结语

南海问题“东盟化”的发展是菲律宾等有关南海问题当事方推动的结果，也是东盟为寻求增强自身凝聚力，提升其在地区事务中主导地位的结果。但东盟对南海问题的介入加剧了南海问题的复杂化，使得中国在寻求外交和双边协商途径和平解决南海问题中面临更多困难。虽然中国在处理南海问题的过程中将面临来自东盟及其成员国更多的压力，但是由于东盟内部成员国对于南海问题的矛盾性立场，也为中国在争取双边途径通过对话协商解决南海问题上赢得了机遇。南海争端问题是影响区域和平与安全的一个重要因素，作为东南亚地区最为重要的一体化组织，从《东盟南海宣言》到《南海各方行为宣言》再到南海行为准则，其在南海问题上逐渐加大介入，成为南海问题中不可忽视的一方。菲律宾推动南海问题“东盟化”是对于中国崛起的担忧的一个表现，但其带来的结果是加剧了南海问题的复杂化，使得中国在寻求外交和双边协商途径和平解决南海问题中面临更多困难。我国应当在坚持传统的睦邻友好周边外交战略的基础上，综合运用外交、军事、行政执法等手段以切实维护我国南海的领土主权及国家海洋权益，避免南海区域安全形势的恶化，从而为打造和平稳定的周边环境创造条件。