民营资本进入能源行业的问题与路径

王熹?杜小松?张浩?习树江

摘要：民营资本进入能源行业已成为未来的发展趋势。本文分析了民营资本进入能源行业的理论基础，在此基础上剖析了民营资本进入能源行业存在的现实问题，即体制障碍、管理机制和融资难三大难题，并提出解决途径。

关键词：民营资本；能源行业；发展路径

近几年来，在国家鼓励和支持非公有资本进入基础设施、能源、公用事业等行业和领域政策的带动下，各地纷纷制定放宽民营资本投资领域的实施意见，宣告了一些尚处于“灰色”地带的投资领域的正式开放。但是，能源的各个行业一直都是资金、技术高度密集，公共资源和财富高度集中，国家意图高度体现的敏感禁区。因此，民营资本进入能源行业面临更多的政策壁垒和技术难题。

一、民营资本进入能源行业的理论基础

能源是一个宽泛的范畴，可以从不同的角度进行分类，随着低碳经济时代的到来，常规能源和新能源的分类成为全球的普遍共识。其中，常规能源，如：煤、石油、天然气、生物能、水能等；新能源，如：核能、地热、海洋能、太阳能、沼气、风能等。无论是常规能源还是新能源，都具有自然垄断的性质，由于传统体制的原因，自然垄断被错误地理解成行政垄断，进而导致部门垄断的投资管理体制。长期以来都是由国有企业投资，但是国有企业产权的所有者缺位和非经济职能决定了国有企业的治理制度是政府对国有企业的控制，这种控制削弱了企业运行的效率。国有企业的代理结构复杂，导致企业代理人的机会主义以及不作为现象发生得更为频繁。而以私有产权为基础的民营企业通过法人治理结构将所有者、董事会及高级经理人的权利进行有效的分配和制衡，能够提高资本的运营效率，保证资本的增值。

从垄断行业的特征来看，自然垄断产业具有投资需求量大、资产专用性强、沉淀成本大、规模经济和范围经济显著等特点，传统理论認为这样的产业需要由少数几家进行垄断经营才符合产业特征，但是垄断容易产生腐败，垄断企业会通过制定高价，损害消费者利益，甚至采取不正当竞争来排挤竞争者，导致市场的失灵。由于信息不对称和政策的滞后性，管制又不能很好解决这些问题，只有允许较多企业进入，发挥市场竞争机制的作用，才能迫使垄断企业提高效率，但是众多企业竞争又会损失规模经济，进而陷入规模经济与竞争活力的两难冲突。要解决这一冲突，就必须综合考虑规模经济与市场竞争程度，要求二者都做出适当“让步”，以达到一个均衡状态。

从效率的角度来看，美、日、英等发达国家的实践经验表明，能源行业进行市场化改革，允许民营资本进入，加剧了行业的竞争程度，降低了产业的成本，促使价格不断下降，产品与服务质量不断提高，为能源产业民营化改革提供了实践经验。麦金森等人对18 个国家的61 个公司民营化前后的财务状况和经营业绩进行了对比分析，发现在民营经济进入之后，行业销售、利润和投资以及就业都有相应增长。而从民营资本的出路的角度来看，民营资本实现资本增值，势必要不断拓宽其投资领域。截止至2008年12月末，金融机构人民币各项存款余额46.62万亿元，大量的民间资本投资冲动强烈，能源行业，尤其是新能源行业具有投资回报率高，风险大等特征，符合民营资本的逐利性强的特征，符合价值取向和目标追求。同时，放宽民营资本进入能源行业能够有效规避资本向股市、楼市汇集，引发资产泡沫以及通货膨胀。

二、民营资本进入能源行业的现实问题

（一）传统体制障碍

长期以来，民营资本无法实质性融入垄断行业，已成为严重影响非公有制企业发展的障碍。2005年，国务院就下达了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称36条），明确提出“允许非公有资本进入垄断行业和领域，在电力，电信、铁路、民航、石油行业和领域，加快进行改革，引入市场竞争机制”。一度被媒体和民间称为“开启民营资本飞天元年” 的这一指导意见却没有发挥很大的作用，且不说这36条本身的问题，国家对民营企业的发展更多地停留在“口号”形式上，暗地里对民营企业仍然心存“戒心”，甚至出台了自相矛盾的公共政策，比如《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》的文件，明确七大行业将由国有经济控制，强调在电力、通信、石油等领域内国有经济绝对控股。很明显，面对这两个相互“打架”的红头文件，民营企业要想在垄断行业占有一席之地，仍然困难重重。《2009年深化经济体制改革工作意见》，不仅作为单独的一项提出，而且首次提出了改革过程中拓宽民间投资的领域和渠道，明确由国家发改委、工信部等部门负责，加快研究鼓励民间资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的相关政策，带动社会投资。各级政府也根据各地的发展水平制定了相关规定，如河北立法叫停能源行业垄断福利，山东、浙江等沿海省份允许民间资本进入能源等垄断行业。但是，由于我国能源价格机制改革尚且刚刚开始，我国的电价、油价一直是国家垄断，国有电力、能源企业长期得到政府的价格补偿，这种补偿机制极大地排斥民营资本的进入。同时，各级政府的相关规定只是一份笼统性的意见稿，缺乏明确的实施办法以及惩戒措施，导致民营资本在竞争中仍然处于劣势地位。

（二）民营企业自身的缺陷

虽然我国民营经济从无到有，从少到多，从小到大，从弱到强，获得强劲的发展。但是，大多数民营企业存在经营管理体制不健全，管理粗放，没有形成现代企业制度，决策随意化，抗风险能力弱，人才短缺，企业家素质不高，短视现象普遍，技术积累和开发薄弱等问题。这些问题的存在导致民营企业参与能源开发过程中往往存在急于收回投资、尽快获利的投机意识，在经营理念和实际操作中不可避免地产生一些负面效应，造成资源的破坏。以石油资源为例，这些年来，民营资本虽然在一定程度上参与了石油产业的经营，但更多集中于中下游产业，即流通领域的批发、零售企业争取成品油油源，较少进入开采领域，这其中当然有民营资本规避投资风险的原因，同时更多是因为民营企业存在短视问题，即为获取短期利益，采取破坏性、掠夺性开采手段，严重损耗国家的石油资源储量，忽视资源的有效利用和最大限度利用，给本来有限的石油资源造成更大的破坏和浪费，同时不注重环境的保护，忽视了经济的可持续发展。对于新能源，同样存在类似的问题，虽然新能源能够缓解能源短缺和环境污染，但是新能源生产背后引发新环境污染，比如生产太阳能板的多晶硅污染已经引起了相关部门的高度重视。因此，鼓励民营资本参与能源行业势必要加强政府的监管，无形中增加了社会成本。

（三）融资难问题

融资难一直是制约民营资本壮大的重要因素，国际金融风暴的冲击下，投融资矛盾尤其突出。民营资本全面进入能源行业，意味着中小民营企业也能进入这个行业分一杯羹，对于石油、天然气、电力等行业考虑到国家能源安全及规模经济，全面开放是不可能的。民营资本进入能源行业最广泛的领域还是新能源行业。但是，银行不原意贷款给规模不大、前景不明的中小企业，风险投资及私募基金对行业的熟悉程度不高，不了解技术成熟度等关键性问题，对投资新能源也抱着谨慎观望的态度，因此，融资难也是限制民营资本进入能源行业所面临的一个现实问题。

三、民营资本进入能源行业的发展路径

（一）破除行政垄断，为民营资本的全面进入扫除体制障碍

能源行业一直存在着“半行政、半市场化”的体制特征，距完全竞争还很远，解决这些问题的关键就是要破除行政垄断，但是这个过程中就会触犯相当一部分的既得利益，因此改革阻力很大。按照美国经验，对于能源行业的管制应该去行政化，因為行政化会由于信息垄断和权力过于集中而导致寻租行为和行政腐败。其次，加强竞争的培育，竞争的培育要与市场秩序的规范和各项改革措施的制定和落实相结合，如果不制定更为详细的实施细则，民营资本进入能源行业只能流于形式。山东省在《关于促进和支持民间投资发展的意见》中明确规定：每年确定的省级重点项目中，民间投资项目要不少于40%；市级重点项目中，民间投资项目不少于50%。类似这样的规定是对民营资本的极大扶持，各级政府在制定相关政策时，应该保证政策的可操作性和持续性，尽量做到具体化。其次，长期以来的政府直接定价或监管，导致成品油、天然气和电力之间的价格差别并不是由从生产到消费的成本和能源品质本身所决定，而是决定于政府与不同能源行业和不同用能终端之间的博弈，各种能源之间存在比价不合理问题。因此，推动能源定价的市场化改革成为民营资本进入能源行业的核心，政府应转变角色，不能直接定价，只能进行价格监管。

（二）民企与政府双管齐下，解决资源破坏与污染问题

民营企业在参与能源开发与经营过程中，应树立长期发展的战略思维，不仅重视生产效率与效益，又要重视发展环境的保护，做到统筹兼顾、持续发展。已提交至国务院法制办进行审批的《能源法》规定在能源领域建立准入制度，因此，对民营资本参与能源行业应设定明确的门槛，在经济实力、技术水平和装备能力等进行严格限制，严格审查。对于一些污染性严重的项目，应实行严格的环境影响评价，企业必须对污染物进行预先无害化处理，达到排放标准才能排放。对于企业新上马项目环评先行，必须在立项前向当地环保局提供生产工艺，做评估报告。无论是什么企业，只要生产就必须清洁生产，保护环境。决不能因为是国家鼓励新能源产业发展和民营资本的参与就忽视对环境的投入，任何企业都必须按照环境保护法行事。

（三）发展多元化的融资形式，破解融资瓶颈

能源行业的特征决定了其进入壁垒高，绝大多数民营企业的经济实力难以承受石油、天然气以及电力开发的前期投入和高额成本，而新能源未来市场的不确定性强化了银行的“惜贷”。民营资本进入能源行业需要金融机构的大力支持，尤其是新能源，作为民营资本全面进入的领域，在推动民营资本进入方面，应发展多元化的融资方式，除了争取银行贷款外，还应通过私募或风投基金、政府投资、协会支持等来获取资金支持。银行、风险投资及私募基金对民营能源企业的投资主要考察技术含量、企业规模、市场需求和上市前景，说明民营资本进入能源行业的关键问题也是技术问题和市场问题，企业应加强与投资机构的沟通，通过翔实的可行性研究报告来获取银行的信赖。吸引政府对民营企业的投资，“尚德模式”的成功揭示了政府投资成为民营资本参与能源行业破解融资难问题的重要途径。因此，政府应转变职能，加快政府风险投资模式的制度化进程。行业协会在解决融资难方面也将发挥重要作用，可以创造新的融资渠道，比如建立新能源行业的投资资金。

目前，我国民营资本在能源行业创富，主要集中在煤炭行业和石油行业，而长远来看，新能源行业的创富机会更大。随着，我国市场化改革的不断深入，民营资本全面参与能源行业不仅是个趋势，也将成为事实。可以想象，只要政府不断破除行政垄断，加强监管以及对民营资本的一贯性支持，民营企业凭借着机制等优势，将在能源行业大有作为。

参考文献：

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