漳河上游流域水生态补偿机制研究

2017-07-21王少君林超

海河水利 2017年3期

关键词：漳河水量流域

王少君，林超

漳河上游流域水生态补偿机制研究

王少君，林超

（海河水利委员会漳河上游管理局，河北邯郸056001）

漳河上游流域地处晋冀豫三省交界，水资源短缺，水污染严重，探索建立流域水生态补偿机制具有重要意义。从漳河上游流域水生态补偿机制建立的意义、补偿机制建设的内容等方面进行了探索。

漳河上游；水生态；补偿机制

2016年3月22日，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）。4月28日，国务院办公厅印发公布了《意见》（国办发〔2016〕31号）。这是我国首份在国家层面针对生态保护补偿机制制定的文件，为相关领域探索建立生态补偿机制提供了依据和指南。

1 漳河上游流域建立水生态补偿机制的意义

1.1 建立水生态补偿机制是落实《意见》的积极探索

《意见》提出，在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区，全面开展生态保护补偿，适当提高补偿标准。漳河干流上修建的岳城水库是邯郸、安阳两市的饮用水源地，漳河沿岸还建有大跃峰、小跃峰、红旗渠和跃进渠四大灌区，对水质和水量的要求都较高。因此，保护好漳河的水生态至关重要。保护好水生态，就要协调好受益方和受损方的利益，团结各方，合力治水分水。《意见》中鼓励流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系；鼓励水资源供需矛盾突出、受各种污染危害或威胁严重的典型流域开展横向生态保护补偿试点。漳河上游流域地处晋冀豫三省交界地区，水事关系既有上下游又有左右岸，由于常年干旱少雨，使得来水量较少，但是水资源开发利用量却逐年增加，因此水事矛盾日益突出，一度还是全国水事矛盾最突出的地区之一；加上漳河上游流域面积较小也比较典型，因此在漳河上游流域探索开展水生态补偿试点既有必要性也有可行性。

1.2 建立水生态补偿机制是保护漳河健康的现实

要求

2014年，海河流域水环境监测中心对漳河上游流域12个监测点位的5个准则层、14个指标层进行了调查评估，在对调查结果进行逐级加权、综合评分后，计算得到漳河健康分值为49.9分。根据河流健康分级原则，漳河该评估年健康状况处于“亚健康”等级。5个准则层的评估结果，见表1和如图1所示。

表1 漳河准则层健康赋分及等级

图1 漳河准则层健康状况雷达图

从评估结果可以看出，目前漳河上游水文水资源准则层健康状况很差，均处于“病态”等级。这主要是由于气候和下垫面变化等因素影响，使得漳河上游来水量减少；同时，随着经济社会的不断发展，用水量却在增加，导致漳河上游水量短缺现象日益严重。本次调查中发现，无论是清漳河还是浊漳河，源头水质本身都较好，上游水质准则层基本能维持“健康—亚健康”等级，但中下游却在“不健康—亚健康”等级。因此，维护漳河的健康必须从水量和水质2个方面着手，两手发力。而探索建立流域生态补偿机制，有利于提高有限水资源的利用效率，有利于预防和解决水事矛盾，有利于提高相关各方保护水生态的积极性，既是维护漳河健康的有效办法，也是现实要求。

2 漳河上游流域建立水生态补偿机制的主要内容

2.1 水量方面的补偿机制建设

近年来，海委漳河上游管理局主动作为，积极争取上游山西省小流量、长历时的泄水，极大地缓解了下游地区水量的供需矛盾，同时也提高了上游水库汛限水位以上水量的利用效率。在这种情况下，下游河南河北两省是受益方，但上游山西省没有得到相应的补偿，主动性和积极性毕竟不高，相关工作仍需流域管理机构大力协调。如果能够建立起水量利用方面的补偿制度，各方加强合作，那么一定能有效地提高漳河流域的用水效率，同时能有效地减少水事纠纷和矛盾。

2.1.1 补偿机制建设的前期条件

建立上下游省际间水资源利用补偿机制的前提条件，首先要有具有法律效力的水资源配置方案。1989年，国务院以国发〔1989〕42号文批准了《漳河水量分配方案》。截止目前，该方案仍然是解决漳河上游左右岸争水矛盾的主要依据。但是，目前水事的矛盾已经由左右岸之间的矛盾发展为上下游、左右岸并重的局面。近年来，海委组织开展了《浊漳河水量分配方案》和《清漳河水资源配置方案》的编制工作，目前两方案已报水利部待批。

2.1.2 补偿机制情况与补偿主体和补偿对象的确定

如果《浊漳河水量分配方案》和《清漳河水资源配置方案》得到批准，各省水量分配定额已经明确，那么各方就可进一步商讨建立水量利用方面的补偿机制。此时，上下游省际间水资源利用补偿机制有以下2种情况：一是上游的山西省通过各种水资源节约措施，将结余水量供给下游的河北省和河南省，经双方协商同意，参照《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条规定实行有偿转让，河北省和河南省按照引水比例对山西省支付补偿费用；二是上游山西省未按水量分配有关文件规定的出境水量向下游供水，就应根据相关规定向下游的河北、河南两省补偿由于减少供水造成的经济损失。在第一种情况下，补偿主体为河北、河南两省相关地方政府，补偿对象为山西省相关地方政府；在第二种情况下，补偿主体为山西省相关地方政府，补偿对象为河北、河南两省相关地方政府。

2.1.3 补偿方式、标准的确定和资金的使用

具体到操作层面，在补偿方式上，上下游省市水资源利用补偿，主要还得通过省市财政转移支付的方式进行。补偿资金除了来自政府公共财政外，也可以探索通过其它渠道筹集。在补偿标准上，可参照《国家发展改革委关于调整部分中央直属水利工程供水价格及有关事项的通知》（发改价格〔2014〕2006号）文件批准的价格标准，在双方协商的基础上确定。在补偿资金的使用上，补偿资金应主要用于对高耗水企业的关停并转和实施节水改造的补助方面，也可作为对节水企业的奖励资金，或者作为农业节水设施的运行维护资金以及农业种植结构调整的补助资金等。

2.2 水质方面的补偿机制建设

国务院批复的《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》中，对涉及漳河上游流域的省界断面清漳河麻田断面、浊漳河三省桥断面的水质目标作出明确规定，上游晋中、长治两市政府对省界水体的水质达标负责。在这种要求下，就存在受损方和受益方。

2.2.1 补偿前的受损方、受益方分析

研究清漳河麻田断面、浊漳河三省桥断面多年的监测结果，可以发现2个断面的水质状况均达到或优于地表水Ⅲ类的目标水质要求。漳河上游流域的长治市和晋中市，为确保水质达标在进行实际投入的同时也产生一些机会损失，实际投入主要包括在水污染防治、源头区生态移民、水土流失治理等方面的投入，机会损失包括限制高耗能高耗水产业造成的利税、就业和收入等方面的损失，因此长治、晋中两市属于受损的一方。下游漳河干流上建的岳城水库是邯郸、安阳两市的饮用水源地，良好的水质为两市的百姓带来了实实在在的好处，因此下游的邯郸、安阳两市属于受益的一方。

2.2.2 补偿机制情况与补偿主体和补偿对象的确定

在目前这种情况下，上游地方政府对水质的保护更多的是出于国家层面的强制要求，在经济发展压力的作用下牺牲环境发展经济的想法比较强烈。为鼓励上游地区水资源保护和水环境治理的积极性，在省界断面水质达标且水体中主要污染物指标比上年度有相应百分比以上消减的情况时，下游地区适当给予上游地区在水环境治理、生态保护等方面一定的生态补偿；在省界断面水质不达标或发生水污染事件时，上游地区应给下游地区必要的经济补偿。

在水质达标且主要污染物消减达到约定程度的情况下，补偿主体为下游地区有关政府，补偿对象为上游地区有关政府。在上游地区水质不达标或发生水污染事故时，若有明确的污染责任主体，则由相应的责任主体承担经济补偿；若无明确的污染责任主体，则由上游地区有关政府作为责任主体承担经济补偿，补偿对象可是下游地方政府也可是特定的企业和个人。

2.2.3 补偿方式、标准的确定和资金的使用

跨省河流水生态补偿有多种方式，当上下游地区补偿主体和补偿对象均为地方政府时，可以通过政府财政转移支付的方式进行补偿；当补偿主体是企业或个人，补偿对象是地方政府、企业或个人时，补偿主体可按双方协商的补偿金额直接向补偿对象支付。

补偿标准则可参照对超标污染物进行处理达标所需的处理费用匡算。当上游发生水污染事故时，上游有关责任主体可根据对下游造成经济损失的评估结果，与补偿对象协商具体金额。当上游地区水质达到或超过目标水质时，上下游政府部门可友好协商确定奖励金额。

对补偿资金，应该统筹安排、专款专用，主要应用于流域水环境保护与修复，比如用于对排放不达标企业的关停并转的补助、用于提高排放标准企业的技术改造补助等方面。

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TV213；X321

1004-7328（2017）03-0012-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.03.003

2016—12—23