四川自贸试验区建设难点及战略思考

姜玉梅 姜亚鹏 邓富华

四川自贸试验区建设难点及战略思考

姜玉梅①姜亚鹏②邓富华①

2016年8月31日，四川、重庆、陕西等7个省市获批设立自贸试验区，承担探索内陆开放新使命，至此自贸试验区的覆盖地区由东部延伸到中西部内陆地区。当前逆全球化形势下，中国积极释放内陆地区外向型经济发展潜力具有重要意义。自加入WTO以来，中国对外贸易与投资规模与比重不断攀升，经济社会取得长足发展，但内陆地区与沿海间仍存在显著差距。受制于区位结构、要素禀赋以及政策因素，中国对外开放一度呈现东快西慢、沿海强势、内陆较弱的特征。对外开放程度区域差异不仅带来资本、技术、人力资本等要素在区域间分布愈加不平衡，也增加了资源环境压力。产业梯度理论表明，相较于东部地区，内陆地区的后发优势明显，故内陆自贸试验区将成为推动内陆经济转型升级的重要抓手。

中国(四川)自贸试验区(以下简称“四川自贸试验区”) 是我国西南地区辐射面积最大的内陆自贸试验区，需要在借鉴“1+3”自贸试验区可复制推广经验的基础上，结合自身特色进行科学定位，探索出一条具有自身特色的建设路径，积累全省可复制推广的自贸试验区经验。

一、四川自贸试验区的目标定位和建设难点

(一)四川自贸试验区的目标定位

四川自贸试验区的战略定位是以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，自贸试验区建设立足内陆、承东启西、服务全国、面向世界，将试验区努力建成为西部门户城市开发开放引领区、内陆开放战略支撑先导区、国际开放通道枢纽区、内陆开放型经济新高地、内陆与沿海沿边沿江协同开放示范区。

按照总体方案，四川自贸试验区的实施范围共计119.99平方公里，涵盖三个片区：成都天府新区片区90.32平方公里(含成都高新综合保税区4平方公里、成都空港保税物流中心0.09平方公里)，成都青白江铁路港片区9.68平方公里(含成都铁路保税物流中心0.18平方公里)，川南临港片区19.99平方公里(含泸州港保税物流中心0.21平方公里)。

成都天府新区片区是四川自贸试验区的主体部分，将重点发展现代服务业、高端制造业、高新技术、临空经济、口岸服务等产业，建设国家重要的现代高端产业集聚区、创新驱动发展引领区、开放型金融产业创新高地、商贸物流中心和国际性航空枢纽，打造西部地区门户城市开放高地。成都青白江铁路港片区距离中心城区20多公里，曾经是老工业基地，依托其工业基础将重点发展国际商品集散转运、分拨展示、保税物流仓储、国际货代、整车进口、特色金融等口岸服务业和信息服务、科技服务、会展服务等现代服务业，打通内陆地区连通丝绸之路经济带的西向跨境贸易大通道重要支点。川南临港片区地处川滇黔直线连接的居中位置，坐落在长江上游，将重点发展航运物流、港口贸易、教育医疗等现代服务业，以及装备制造、现代医药、食品饮料等先进制造和特色优势产业，建设成为区域性综合交通枢纽和成渝城市群南向开放，辐射滇黔的重要门户。

(二)四川自贸试验区的建设难点

四川自贸试验区以制度创新为核心，但由于牵扯面广、利益相关者众多，存在一定的建设难点，大体归于以下两方面。

1. 既有利益格局调整难度大

改革实质是既得利益的调整，既有利益格局难以调整的根本原因在于对自贸试验区建设重要性认识不足。重要性认识不足直接反映为工作中部门利益、区域利益以及行业利益的纠结与回护。

第一，部门利益让渡认识不统一。传统利益格局在很大程度上阻碍了改革政策的推进。行政审批、服务型政府建设的难题是部门间利益结构的调整，部门间利益切割与让渡要求较高的政治智慧与改革勇气。2014年上海自贸试验区第一份负面清单“外商投资产业限制与禁止类指导目录”条款出台过程中的反复变动折射了部门间利益调整中对于利益让渡的认识差异。因而，必须力戒部门意识，小团体意识。一方面，内陆自贸试验区建设绝不只限制在某一个领域，而要在政治、外交、政府职能、区域经济等方面通盘考虑；另一方面，所有部门都应当有大局观，自觉自愿地准备接受部门利益再调整，降低出现委托代理风险的可能。

第二，区域利益认识尚有待提高，地方治理规则尚有待进一步优化。自贸试验区建设意味着自上而下的试验与革新，以制度创新推进政府向服务型政府转型，进而促进区域经济增长。地方政府应当意识到，内陆自贸试验区建设是全国一盘棋，而非地方政府的自留地，更不应当是依赖倾斜与照顾形成的政策洼地。所有的试验与创新都应当有别于传统的基于地方优惠政策设置的经济开发区、保税区，而是应该从服从服务于国家战略出发的制度创新。

中西部省份普遍存在省会城市经济高度集中发展的不利局面，尤其是四川省举全省之力建设成都，造成省内其他地级城市经济发展迟缓，无法有效吸引人口和经济要素的大量聚集，不利于形成合理的产业梯度布局和资源有效配置，不利于成都经济可持续发展与卫星城市扩展建设，更不利于有效发挥四川自贸试验区对省内其他城市经济辐射带动作用。

第三，对产业发展与自贸试验区之间的关系认识不统一。目前有声音指出，自贸试验区设置与产业政策间可能存在矛盾，其基本观点为：内陆自贸试验区的设置会对存在区位劣势的内陆地区落后产业带来冲击，且即使短时间不会带来冲击，也要求建立特殊行业的特殊保护措施，为民族产业保留一定的后续发展空间。这实际上是典型的产业保护主义政策，强调对弱势产业的保护。事实上，提升企业长期发展能力与竞争优势才是根本，没有哪个产业能够单纯靠保护与补贴获得良好发展，没有哪个国家哪个行业能长期孤立于国际市场。外资进入可能带来竞争，但是其对于行业空间的拓展能力、对于资金的补充能力、对于国际市场的拓展能力不可小觑，其竞争上的鲶鱼效应与技术上的溢出效应更是值得我们关注。

2.制度环境完善难度大

自贸试验区制度创新可能带来经济领域事实上的区域性地方特色的营商环境，相关规定可能突破现有国家监管政策，带来对外开放、行政审批等领域对于试验性政策认识的分歧。

第一，内陆自贸试验区规则与现行法规的协调。内陆自贸试验区需要健全法律保障体系，在维护制度稳定性的基础上，充分考虑制度创新与现行法规的协调一致性。区域性法规拓展方向可以概括为两点：制度增量与制度规范。首先，现有制度的优化与规范。地方性法规多以各自产业特点、区位情况、发展层次为依据来规范自贸试验区建设，存在层次低、缺乏全局视角、制度侧重点不同、环境建设慢等问题，甚至存在打国家政策擦边球的情况，导致多头管理、政策棚架、沟通不畅，甚至权责交叉。内陆自贸试验区建设经验的复制要求意味着监管方必须真正本着便捷、高效、为民的思路站在更高的层次上，敢为天下先，敢于切割利益，实现监管优化。其次，制度增量主要体现在既有法规的增量上面。监管规则的增加要求既要体现地方特色又要表达中央政府监管意图，反映自贸试验区的“特区”特征。在国家级法许可的范围之内进行创新，不与国家法律相抵触，尤其是《行政许可法》的许可范围之内。

第二，从制度层面解决城乡二元制结构。建设四川自贸试验区迫切需要打破城乡二元经济结构的束缚，促进产业结构的转型升级。受到户籍制度和城乡市场分割等现实因素的影响，四川省等内陆省市城乡间长期存在着结构性经济发展失衡问题。与东部地区相比，四川省的城市化水平低，发展进程慢，除了省会成都市以外，其他城市无法大规模吸引农村人口，一方面是由于四川省其他城市规模较小，城市吸引力弱，另一方面则体现为城乡居民收入差距大，更多的农村青壮年劳动力在城市打工，但无法在城市安居置业。大力发展第三产业需要城市人口和资金的大量涌入，在自贸试验区促进四川改革发展的同时，更要注重四川城市群的建设，最大限度地利用内陆自贸试验区改革发展的红利。

二、四川自贸试验区建设的基本思路

总体上看，内陆自贸试验区建设应该是复制下的创新。一方面，复制前两批自贸试验区成功经验;另一方面，根据区域自身特色改革创新。

(一)四川自贸试验区建设的创新方向

第一，辨析比较优势。比较优势理论强调经济组织发挥所长进行生产交换来改进各自福利，这恰恰是内陆地区与沿海地区乃至国际市场开展竞争的源泉所在。区位特征与资源状况赋予内陆迥乎沿海地区的禀赋状况，进而决定了贸易类型、分工情况与市场投资偏好。四川自贸试验区不应该是政策特区，其目的不应集中在一时、一地的优惠政策，而应通过与国际接轨的制度革新，辨析自身竞争优势，推进投资贸易便利化。

第二，实现持续升级。四川自贸试验区不能仅仅局限于平台经济，而应该是一个助推剂。平台经济的实质是交易体系，参与方包括交易双方与交易平台，而交易场所已不仅仅局限于物理存在，还可以是虚拟交易体制，这一体制通过撮合市场、促成交易存活，进而吸引更多第三方进入交易平台，以扩大平台客户群，降低交易成本，提升交易效率，促成规模经济。

(二)四川自贸试验区建设的创新驱动力

四川自贸试验区建设的创新动力源于改革倒逼、制度力量与既有建设基础等方面。

第一，改革开放倒逼创新。当前情境下，新一轮自贸试验区建设已成为名副其实的综合改革试验田，下决心建设内陆自贸试验区是希望系统性解决问题。众所周知，我们的经济体制改革长期缓慢，服务型政府建设涉及各既得利益方，行政审批改革尤其缓慢，即使是作为全国标杆的上海自贸试验区建设期间也还是出现了很多争议。自贸试验区建设的关键在于着力解决制度改革玻璃门问题，避免“特区不特”现象的出现，提升管理水平，实现法制健全，捋顺管理体制，提升行政效率，推进物流其畅，贸易与投资双丰收。

第二，创新重在制度红利促动。无论是经济特区、保税区还是本文讨论的自贸试验区，都是一种重要的制度变革，能带来显著的制度红利。当前，自贸试验区建设则成为我们应对经济波动，推进改革深化的重要制度变革抓手，是本轮改革的前沿阵地。这一改革的特征是以开放倒逼改革，通过制度改革促进对外开放，其实现过程是先试验后推广，等自贸试验区获得成功经验之后推广到更多地区。而这里的先行者自然就是上海自贸试验区，其后出现的四川自贸试验区等已经是成功经验的复制与再创造了。

第三，创新是四川地区改革开放形势的现实需要。选择四川作为自贸试验区复制试点是该区域对外开放发展的现实需求。四川位于丝绸之路经济带、长江经济带、孟中印缅经济走廊等国家级发展战略的交汇点，是“一带一路”联动发展的战略腹地和重要支点，国家向西南开放的重要门户。蓉欧快铁等交通基础设施的改善有效提升了四川省引进外资的能力。目前已经有316家世界500强企业落户四川，经济总量长期处于中国西部地区第一。四川省作为全国重要的经济、人口大省，是带动西南地区经济发展的重要引擎。

三、四川自贸试验区建设的基本原则与战略思考

(一)四川自贸试验区建设的基本原则

第一，抢抓“一带一路”机遇。积极融入“一带一路”倡议是四川自贸试验区酝酿、建设以及今后自贸试验区建设与运转的关键。“一带一路”倡议促动下，内陆自贸试验区建设可以有效利用与“一带一路”沿线国家合作，激发发展动力，调整产业结构，加快内陆地区由对外开放边缘成为前沿的转变历程。四川自贸试验区顺应了市场需要，是政府策略运作下设立的。但是，内陆地区产品过于单一，营销水平比较低，市场制度有待进一步完善。开放倒逼改革情境下，前述不足将成为内陆地区需要着力改进的方向。这意味着，四川自贸试验区应当积极接受“一带一路”倡议驱动，持续讲好内陆故事，搞好供给侧改革，用更大勇气与魄力赢得市场尊重。

第二，突出内陆开放高地特色。四川自贸试验区发展建设应以各地的特色产业为抓手，突出内陆比较优势。四川水陆空交通、人力资本、矿产资源等禀赋丰富，建立内陆开放经济物质基础扎实。丰富多样的运输形式为其构建内陆省份参与的自由贸易平台提供了有利条件，无论是转口贸易、过境贸易、间接贸易还是来料加工均有很便利的发展条件。在复制成熟经验，搭建基础平台框架以后，四川自贸试验区要有效筛选出符合自身区域发展的成熟经验，紧密结合四川省和成都市的发展实际，突出区域特色，立足本省特色优势，依托工业基础、区位优势、政策导向，在有效吸收借鉴前两批沿海自贸试验区发展经验的基础上，创新出一条适合本地区经济发展的特色道路，力争将四川自贸试验区打造成内陆自贸试验区发展建设的标杆与典范，真正做到内陆与沿海自贸试验区之间的差异化、协同化发展。实践中可以考虑借助川南临港片区的水运优势，进行单据处理与加工转口贸易探索，建立面向中西部的大型物流园区，努力争取成为东南亚与欧洲大宗商品进出口中转基地，主动成为“一带一路”倡议的中西部综合采购平台与物流枢纽；还可以在此基础上建立保税港、免税园区、会展中心等针对加工、交易以及消费等环节的多功能免税区；进一步还应该考虑完善国际化金融服务业功能，引入更多国际金融企业，辅之以信息产业园建设，实现内陆经贸活动在支付、结算、信贷方面的“走出去”与“引进来”，最终形成采购、加工与贸易一条龙服务，实现对中西部内陆地区的辐射带动作用。

表1 “十一五”至今中国试验区设立概览

数据来源：根据国家发展改革委员会网站相关资料整理

第三，虚心学习先进经验。四川自贸试验区的定位集中在：落实中央关于加大西部地区门户城市开放力度以及建设内陆开放战略支撑带的要求，打造内陆开放型经济高地，实现内陆与沿海沿边沿江协同开放。四川自贸试验区期望核心更强调内陆开放与协同发展两方面，因而我们应积极学习先行地区的经验，进行有效复制与积极的本地化革新。

第四，制度创新要求可复制。自贸试验区不能建设成为制度洼地，不能简单依赖一时一域的政策倾斜取得优势，而应该靠整体的效率改进实现竞争优势的获取。单纯注重政策的洼地效应意味着走以前的老路，实践中，制度创新与时俱进才是自贸试验区建设意义所在，才能够在更大范围内获得推广，才能够有效服务于国家“一带一路”倡议。

(二)四川自贸试验区建设的战略思考

四川自贸试验区作为全国第一批内陆自贸试验区，承载着助力国家发展战略和西南地区经济发展的重任，将在规则国际化、法律规范化、政府服务转型与运作模式高效方面为改革开放的深化提供可借鉴、可复制的新模式与成功经验。

第一，监管中推进简政放权，实现高效服务型监管。管理体制变革及专业化程度提升是内陆自贸试验区建设亟待解决的问题，要着力提升自贸试验区管理水平，培育专业人才，以适应国际化要求。运营管理方面，除了注重转变政府职能以外，还要适当引入企业参与。简政放权是加快政府职能转变的关键，尤其是海关管理。目前，海关、检验检疫部门与企业间尚未形成良性互动，实践中，海关监管不应局限于税收监管，而应更多考虑协调行业发展、区域发展，促进国际交流，推进贸易便利。可以考虑与地方政府协商，实行先入关后申报，实行检验检疫信息公开公示制度，实施相互采信制度。

第二，聚焦聚集效应，完善自贸试验区的区位布局。四川自贸试验区建设布局应遵循以下原则：第一，沿口岸布局。四川地区应积极构建以铁路、公路口岸为主，航运与航空为辅的自贸试验区口岸群，提高贸易投资便利化，深化同周边省份合作，辐射带动更多内陆省份参与国际分工，实现口岸经济的规模效应。第二，加强自贸试验区经贸网络节点与口岸间互联互通。借鉴上海、福建、广东等自贸试验区经验，可以考虑采取多片一区模式实现网络节点与口岸间的联系。尤其值得一提的是，相较于自贸试验区，保税区功能集中在中转存放与交割方面，功能稍显单一，辐射带动能力不够强。优化原有口岸与保税区布局后，可以发挥创新功能，实现一线放开，二线管住，拓展自贸试验区在中转、配送、物流、贸易、加工乃至会展等方面的潜力，直接加强不同功能片区间的呼应，实现自贸试验区口岸功能与保税区功能的结合，推进口岸或保税区的布局优化，深入自贸试验区对国际分工的参与。

第三，优化产业结构，着力发展服务贸易。加快建设区域贸易中心已经时不我待。四川自贸试验区发展服务贸易需要立足于自身优势特点，抓准定位，依托空港优势，具体分为三个发展环节。一是在自贸试验区内大力建设区域性总部经济。二是在搭建区域性总部经济以后，积极发展专业分工化服务业。三是加快发展软件产业和服务外包市场业务。

第四，加快供给侧改革，优化金融市场服务。四川自贸试验区金融改革应加强以下方面内容：巩固成都市西部金融中心地位；推进“股权+债权”的自贸试验区投资创新模式；推进离岸金融创新；搭建供应链金融平台；加强对高科技中小型企业金融扶持力度。

第五，加速交通、仓储与物流业发展。作为中西部地区交通枢纽，四川物流业的发展具有重要意义。过去两年，成都大力建设高标准仓储物流产业，市场净吸纳量累计达到70万平方米，成都的物流转运量、营业额、净利润等多项物流产业指标都高居中西部地区城市首位。随着自贸试验区落地四川，成都作为中国内陆地区交通、物流枢纽的核心地位将进一步巩固。要发挥自贸试验区三大片区优势，助力成都仓储物流业大发展。

空港与蓉欧快铁是四川自贸试验区经济运行的重要载体，也是与欧亚国家地区经贸沟通的桥梁。四川要牢牢抓紧国家提出打造丝绸之路经济带的战略机遇，加快蓉欧铁路的建设速度，在中国长期以海洋经济为主导的发展模式下开辟出一条崭新的发展路径。

①西南财经大学国际商学院、四川自由试验区综合研究院，②昆明理工大学管经学院；责任编辑：贾佳 )