美国在G20全球经济治理中的现实挑战与战略评估

徐 凡(副教授) 陈 晶(副研究员)

美国在G20全球经济治理中的现实挑战与战略评估

徐 凡(副教授)①陈 晶(副研究员)②

一、美国的对外经济政策与国际立场

二战结束以来，美国凭借国际货币体系主导权执全球经济之牛耳。2008年金融危机期间，美国引领全球经济治理改革，将G20升级为峰会对话机制，而其自扫门前雪政策却受到国际社会普遍批评。二战后世界经济唯美国马首是瞻时代已一去不返。在G20机制中，美国利益诉求多以维护美元霸权、保持金融霸主地位和国际货币体系主导权为出发点。欧盟则首要关切希腊、意大利等国的主权债务问题。美国全球霸权地位的最大挑战来自新兴市场国家。以金砖国家为代表的新兴经济体经济实力迅速提升，并努力谋求更多国际话语权。2009年G20正式取代G7成为全球经济合作首要论坛以来，中、印等新兴经济体的国际话语权获得逐步提升。这次升级的象征意义远大于实际意义，世界格局变迁大幕从此正式拉开。此前G7一直为执行西方意志、协调全球经济问题的核心机制，然而其决策机制先天不足且颇具单边主义色彩，一系列经济、金融危机屡屡暴露其治理困境。G20因而得以在G7推动下走上全球治理舞台的中央，赋予新兴经济体更高层级全球治理话语权。特朗普政府上任以来的各种言行，势必对G20经贸合作及大国协调产生强力冲击，甚至打破世界政经格局的稳态均衡。

(一)G20时代应运而生

全球秩序的结构性变迁是新旧机制转换的根本动力。潘忠岐在《世界秩序、机制与模式》一书中提出全球经济复合依赖观点，即通过国际机制实现全球共同富裕不仅已成为可能而且将成为必然。国际货币基金组织(以下简称“IMF”)数据显示，2008年前，G7的GDP总量远超新兴经济体和发展中国家的GDP总和。金融危机之后，G7经济增速显著放缓，2008—2009年甚至出现负增长，新兴经济体则一直保持5%以上的较快增长，但2015年以来增速普遍显著下滑。

G7全球经济治理核心地位被G20取代是全球力量格局演变的必然结果，相互依赖的国际关系使跨国交往日益加深，传统现实主义“零和博弈”模式不再是国际政治主流，国家间友好合作势必维护国家安全。自由主义范式认为在相互往来时代，绝对收益或将成为各国考虑收益如何分配时的关注重点。此外，G7机制效力不彰实则源于其共同价值观基础上的身份认同传统。建构主义者相信，思考和谈论问题的方式在很大程度上决定实践路径。而G7则一味抱守新自由主义原则，对危机国家实行选择性救助，亚洲金融风暴彻底暴露了G7这一机制性缺陷，发展中国家转而选择区域联盟形式防范金融风险。G20峰会今后仍将关注危机治理与经济增长，并承担更加综合性治理使命，但根本前提是新兴经济体与发达国家之间的建设性利益磨合。

(二)国际经济合作首要机制定位

G20华盛顿峰会曾经宣布，“我们承诺推进布雷顿森林机构改革，使其更加充分反应不断变化的全球经济权数，包括最贫穷国家在内的新兴市场将拥有更多话语权和代表权”。新兴经济体的G20峰会主要诉求是提高在国际金融组织中的话语权。 2010年前中国的IMF投票权占比仅为3.73%，美国则独占17.4%。首尔峰会完成了IMF份额改革方案，中国占比从3.73%升至6.39%，投票权也从3.65%升至6.07%，位列美、日之后。由此可见，在全球治理话语权再分配问题上，G20机制为发展中国家提供了相对公平的对话平台。面对新兴市场群体性崛起，G7主动让渡国际经济治理话语权，但其主导地位从未动摇并一直执掌G20机制的决策运行、议题设置及准入权。前四届及第六届峰会均由G7国家主办，第五届和第七届峰会的主办方韩国、墨西哥又均为传统亲美派民主国家，第八届圣彼得堡峰会仍在G7的掌控范围之内。G20峰会的主导权从未旁落，新兴经济体争取平等话语权之路依然任重道远。

阿根廷经济学家劳尔·普雷维什20世纪70年代提出“外围资本主义”概念，认为“发达资本主义国家本质上具有向心性、吸收性和统治性，其扩张是为了利用而非发展外围。世界体系的内在矛盾根深蒂固。”这种矛盾本质在当今资本主义体系依然存在。图3清晰地显示了G7及金砖国家等经济体在G20以及世界经济版图中的相对地位。从外围到中心这段距离，意味着经济实力的巨大差异，并折射出意识形态、文化制度、身份认同等层面的彼此脱节。从G7到G20的结构变迁仅为全球治理机制转型开端，G7的政治、经济霸权地位刚被微微撬起，新兴经济体真正实现平等共治仍需时间，G20机制化建设注定是一场漫长的全球治理话语权博弈之旅。

(三)美国之于G20峰会机制的立场

美国的对外政策制定通常不会受制于国际多边机制，只有在有利于实现美国国家利益时才会被加以利用，是手段而非目的。美国将其当作转嫁危机、分散风险的有效途径。在汇率方面，特朗普不久前指责中国和日本蓄意令货币贬值以获取贸易优势。G20首尔峰会以来，美国一直就汇率问题对中国施压，同时借助量化宽松政策稀释美元国债；在贸易方面，特朗普本人以明显的反全球化和美国优先的立场而出名，其多位内阁成员之前涉及中美钢铁贸易领域的摩擦；在财政金融政策上，从特朗普多次对于各国汇率的批判言论可见，他会试图确保美元系统的稳定，让全世界对美国保持信心，依然选择持续购买美国国债。此外，美国明确支持G20取代G7成为全球治理核心机制，通过G20全球共治平台借力新兴经济体解决全球经济问题并为“准多级化世界”格局蓄积治理经验。

图1 2004—2014年G7与新兴经济体和发展中国家GDP总量对比

资料来源：据国际货币基金组织(IMF)数据汇编

图2 2004—2013年G7与新兴经济体和发展中国家GDP增速对比

资料来源：据国际货币基金组织(IMF)数据汇编

二、美国与其他G20成员国的全球共治图谱

根据不同利益诉求，G20可划分为欧洲中心派、新兴经济体和亲美派三大利益集团，各方博弈很大程度上事关G20机制的未来兴衰。根据国际关系理论，各国在面临内部及外部各种挑战时，其履行的职能及享有的权利均具有不可侵犯性与不可替代性，而功能与属性方面的同质性，也导致国际社会欠缺一个超国家权威实体，因为各方均根据自身利益目标实行决策，国际社会也因而处于一种自然的无政府状态。因此，美国也无法超越国家权威践行其国际经济利益，只有与亲美派盟国及其他利益团体合纵连横，才可能确保其全球治理主导地位。

(一)美国与紧密盟友

G20亲美派阵营含英国、加拿大、澳大利亚、日本四国，前三国均为英联邦国家，各方面高度融合。在经济问题上，加拿大是美国的传统盟友，但由于特朗普对于北美自贸区的政策，美加之间出现一定的裂隙。在欧洲，英国一向堪称美国利益的代言人。在G20伦敦峰会上，德、法代表欧洲利益就金融监管问题对美国步步紧逼，而英国则站在美国一边敦促 “各方达成共识”。日本是美国的另一G20紧密盟友。与英联邦盟友不同，日本尚未获取美国的无条件信任。美日同盟更多是一种战略性依存关系，双方在国际场合彼此呼应，各取所需。

(二)美国与欧盟

后金融危机时代，欧美之间的跨大西洋盟友关系仍将持续稳固，但在美国金融霸权议题上，双方分歧恐难以彻底弥合，竞争、合作将贯穿未来欧美双边关系始终。如果把这种博弈关系投射到G7语境之下，可以预见的一种结果是双方虽然在政治、安全等领域相互认同，但在经济利益上却貌合神离。因此在国际经济议题上，欧美需要借G20机制引入更多国家实现利益互换，避免双边协调迟滞不前。

图3 G20小集团示意图

资料来源：根据英国议会网站数据整理而得

从第一届G20峰会开始，欧美便就金融监管和财政刺激提议针锋相对。对欧盟倡导的巴塞尔协议Ⅲ，美国在实施时间上一推再推。2012年，美国监管机构宣称将无限期延迟实施巴塞尔协议III中的资本新规。特朗普签署行政令要求全面重审多德·弗兰克法案，试图放松金融监管。而G20在2008年金融危机爆发后一直推动要求加强对银行业的监管。

在财政刺激问题上，美国一直力图推动各国维持财政刺激政策以带动本国内需，从而利好美国出口，而欧洲则希望限制财政刺激规模和减少财政赤字。

可以预见，随着西方经济缓慢复苏，美国或将更多着眼于新兴经济体崛起之下的世界格局变迁，进而或将中、俄等国视为战略对手加以定点制衡。美国前国家安全顾问布热津斯基认为，对于要解决全球化问题，美中俄可以发挥主导作用。

(三)美国与金砖国家

G20取代G7成为全球首要经济论坛之后，新兴经济体获得更多国际话语权。巴西和南非不断在汇率问题上对美施压，指责美联储注水货币政策，印度亦对美国量化宽松政策深表关切；中国的全方位崛起对美国的国际利益更构成巨大挑战，俄罗斯则一举扭转G7+1机制下的劣势，力图重拾昔日大国荣光。但是，“金砖”还算不上正式国际组织，单一金砖成员甚至比金砖本身更具影响力，金砖峰会本质上仅为一个经济聚会，尚未形成常态化运作机制。但在G20机制下，如何与金砖等新兴经济体竞争合作，将势必牵动美国核心利益及G20未来走向。

目前，美国的霸主地位远未发生根本改变。金砖国家首要目的即是提升在IMF、世行的投票权。经过新兴经济体不懈努力，G20首尔峰会宣布一项IMF改革计划，拟向发展中国家转移6%份额。然而，这份方案迟迟未获美国国会批准，拖延五年之久才最终得以实施。此外，鉴于世行改革一直未能落到实处，金砖国家于2013年第五届金砖国家峰会联手筹建金砖国家开发银行，并决定成立金砖国家外汇储备库。2012年，金砖财经首脑在G20会议期间一致认为世界银行行长一职应向所有国家开放，以改变美国对此职位的“世袭制”，而这些诉求尚未触及美国利益底线——国际金融霸权。

除了争取国际经济组织话语权，金砖国家还在其他领域秉持明确立场，如抵制贸易保护主义及加强国际金融监管等。值得注意的是，与以往G20“反对保护主义”的基本立场不同，特朗普政府主张“自由、公平和均衡贸易”，旨在削减美国的庞大贸易逆差。特朗普的反全球化和美国优先立场、新政府趋于保护主义的论调，势必在世界范围埋下不安定因子，加剧各方对货币战争的恐慌和对一场全面贸易对抗的担忧。

总体而言，美国仍然是G7、G20及全球金融体系的引领者，但以金砖为首的新兴经济体正在渐次蚕食布雷顿森林体系基石上的美国全球治理基业。在危机背景中的G20峰会上，美国对外政策的着力点是美欧分歧，这在客观上给予新兴经济体宝贵的发展机遇期。而金砖国家紧锣密鼓的国际经济权力扩张，使美国认识到昔日的担忧正在成为现实。金砖国家话语权及美国金融霸权或将是下一轮全球角力焦点，并随之演变为国际关系矛盾机轴。

三、美国在国际金融体系改革的立场与动因

(一)美国在国际金融体系改革中的角色

美国对当前国际金融体系改革划定两条底线：一是保持美国在国际金融体系的控制权；二是保持美元的支柱地位。刘蕾在《美元霸权对货币主权的冲击》一文中指出“现行的国际货币制度实质上是美元本位制”。

首先，G20机制取代G7是金融危机以来全球金融体系的首次重大变革。美国为防止在货币、金融监管等问题上受到欧盟牵制，力主纳入更多新兴经济体和亲美派国家，以稀释欧盟集团势力并削弱欧元对美元的潜在威胁。

其次，在国际货币基金组织改革问题上，美国将IMF的份额和投票权部分让渡给新兴国家以削弱欧盟力量，同时仍然维持本国15%以上份额，保证重大议题一票否决权。由于新兴经济体迅猛崛起，美国担心过多权利转移会反噬自身霸主地位，所以尽力阻挠新兴经济体自成体统。

此外，美国自2009年以来即多次呼吁对世界银行进行适当改革，背后动机与推动IMF改革如出一辙。

显而易见，美国所倡导的“适当改革”只是对传统金融格局的小修小补，远未触及美元霸权利益。一番改革热潮过后，美国有效遏制了欧盟集团势力，而发展中国家亦趁势在金融改革中小有收获，欧洲则无疑成为此轮博弈的输家。对于美国而言，最理想情形莫过于坐观欧洲与新兴国家两相角力以收获“渔翁之利”。

(二)G20之于美国的战略内涵

国际制度将全球大多数国家彼此链接,当代主权国家几乎不可能脱离国际制度而独自运作,但国家间合作未必直接创造国家利益,各方仍需透过国际制度积极争取。马基雅维利式的现实主义认为，在国与国关系中国家利益是最高原则。G20之于美国的战略意涵主要表现在以下三方面:

其一，G20推动全球经济合作并化解危机。2008年金融危机助推G20机制化建设，将其从全球经济治理幕后推向台前。美国通过G20多边机制统领宏观政策以迅速恢复本国经济。在财政刺激问题上，美国对欧洲持续施压即是清晰印证。在当今新型大国协调特征下的全球治理转型期，特朗普政府将致力恢复国际收支和公平，为美国中产阶级带来财富同时增加就业，并加大对国防安保和基础设施投入以带动经济可持续增长。

其二，G20引领国际经济治理体系改革先机。美国乐见的改革是在现有框架内的“小修小补”，而决难容忍其金融霸权受到任何挑战。为此目标，美国必须掌握改革主动权，圈定改革幅度以致每一方案细节。美国还将G20视作发达国家阵营协调国际经济立场的董事会，国际货币基金组织被视为G20的执行机构，八国集团则统领全球政治领导权，从而确保西方意志得以在全球范围推行。美国以此方式实现了对G20的结构性控制，主导甚至操纵核心议题设置。在IMF和世界银行改革问题上，美国呈献给世人一副开放姿态，但是改革实质是把欧洲话语权部分让渡给新兴经济体，国际金融格局并未发生根本性扭转。

其三，G20可使美国以多边合作为名维护美元霸权。作为现实政治的一部分,多边主义并不是一种理想主义,国际重大问题唯有通过国际合作才可能得以解决,国际合作以国家利益而非行善天下为宗旨。国际制度主导权至关重要，差别只在于透过合作模式掩盖自利原则的事实。来自欧元区及新兴经济体的挑战，是现今美国金融霸权所面临的两大约制。参考G7历史经验，美国政府意识到来自欧洲的国际货币体系革新压力更为强大。面对新兴市场崛起趋势，美国采取拉拢策略，以顺应全球经济格局名义赋予新兴经济体更多话语权，从而换取对于美国经济政策的支持。与此同时，美国还试图分化新兴经济体阵营以涣散其整体实力，例如在人民币汇率形成机制问题上，巴西、印度均曾站在美国一边对中国施压，金砖机制结构因此平添嫌隙。

美国经济增速已经低于2%，以灵活的金融、外交策略支撑美元霸权地位更加符合美国的核心利益。欧盟、新兴经济体、美国三方的合纵连横博弈仍将持续演绎，G20能否修成全球核心经济治理机制正果，很大程度上取决于G20机制化建设蓝图以及美国的全球战略实践。

四、美国的全球经济利益诉求与角色定位

在2012年中美G20改革研究小组的最终报告中，双方都认为“G20应继续增强领袖引领的非正式论坛优势”。基于上述美国视域下的G20机制国际关系基础，美国之于G20的利益诉求及角色定位如下：

第一，美国不会轻易放弃金融霸权地位，也不会放弃维护这一体系的IMF和世行主导权。对于G20各国而言，如今亟待关注的不是另起炉灶，而是如何发挥IMF和世行的治理实效，从而对布雷顿森林体系起到“补充”而非“替代”的作用。显然，美国并不希望G20组织化和政治化，如果国际金融体系出现多足鼎立局面，将势必对IMF和世行构成威胁。

第二，保持G20非正式组织性质,尽量规避国内立法对于国际经济合作事宜的干扰。通过G20非正式协调机制，美国可以绕开立法机制制约，保证快速、灵活的危机反应能力。

第三，强调G20的对话平台特点以便施展“巧实力”。2007年美国前副国务卿阿米蒂奇和学者约瑟夫·奈发表《巧实力战略》研究报告，提出运用“巧实力”推动对外战略转型，帮助美国重振全球领导力思想。美国强调的“全球合作”、“平衡增长”、“协调财政刺激”等主张实为“巧力外交”的现实诠释，更适合在一个软性国际机制中营销推广。美国还试图强化G20与东盟等区域组织及联合国等国际组织合作，将其建设成最具权威性的国际经济合作平台。但在后金融危机时代，美国和欧盟出于共同利益或联手对G20新兴经济体实施分化、打压,抑或力图回归以G8为核心的全球治理框架，使G20在内容和形式上被架空、冷却。

第四，对不具法律约束力的G20非正式机制漏洞加以利用。目前，G20存在执行力不足等问题，成员资格在很大程度上受美国操控，准入标准尚未机制化。美国或以权利让渡方式与新兴经济体进行利益交换，从而获取敏感议题上的国际支持。新兴经济体发言权显著提升之后并未在金融监管上刁难美国，体现出双方某种程度上的心照不宣。

此外，G20峰会各项协议成果依然存在落空可能。2010年出台的IMF份额改革方案曾迟迟未获美国国会批准，新兴经济体话语权的切实提高至今仍似空中楼阁，这显然符合美国牵制中国等新兴经济体迅速崛起的战略意图。G20非正式国际论坛性质符合美国整体诉求，不但可以保证迅速的危机应对能力，还高度契合其“巧实力”外交战略，更可与核心国际及区域组织形成政策共振，在与金砖、欧盟等国际机制的博弈中上兵伐谋，同时强固美元的核心国际货币地位及美国的全球金融霸权。

[本文为国家社科基金一般项目“新型大国协调视阈下G20与G7比较研究” (16BGJ019)的阶段性成果。]

①对外经济贸易大学，②商务部国际贸易经济合作研究院;责任编辑：刘建昌)