自贸试验区建设与长江经济带开放型经济战略研究

沈玉良(研究员) 彭 羽(副研究员)

自贸试验区建设与长江经济带开放型经济战略研究

沈玉良(研究员) 彭 羽(副研究员)

一、经济全球化是深化还是逆全球化？

随着英国脱欧以及特朗普当选美国总统，有些学者认为世界进入了逆全球化时代。我们认为这个观点值得商榷。

我们认为，20世纪80年代特别是90年代以后的经济全球化使全球价值链得到充分展开，这种展开主要有两个特征。第一个特征是集中在装配线为主的全球价值链(汽车、电子和电器等)和以管道为主的全球价值链(化学等产业)，是实体经济在全球范围内新的国际分工，反映了欧美发达国家跨国公司的生产网络布局，主要的网络连接是企业和企业之间，在这种形态的全球价值链中，其基本生产方式是大规模生产方式。第二个特征是全球价值链的展开不是在全球范围内均匀分布，而是受到市场、要素禀赋和运输成本等要素的制约，因而形成了区域供应链，区域供应链之间既有独立性，又有互相之间的联系，呈现块状化构成全球价值链。

全球价值链的布局使全球贸易的流量和流向发生了根本变化，第一，全球贸易主要发生在欧盟、美国和中国三大经济体，以市场和完成产品工序作为货物贸易发生的主要原因。第二，围绕三大经济体市场和产品工序，形成了区域价值链体系。主要的区域市场包括北美市场、欧盟市场、东亚和东南亚市场、南美市场等。第三，在区域价值链体系下，其他国家(地区)根据各自国家的资源和要素禀赋，为区域价值链体系提供资源或者承担部分产品工序。

由于这一轮经济全球化以区域供应链为导向，这样出现了全球价值链参与的深浅不同，有些深度进入了全球价值链，有些只是浅度进入了全球价值链，有些反而在这一轮经济全球化中全球价值链的参与度下降。这种不平衡也发生在一国经济体内，一般情况下，靠海的区域全球价值链的参与程度比较深，而其他区域则相对比较浅。我们认为，以装配线为主的全球价值链(汽车和电子)和以管道为主的全球价值链基本分拆完毕，以后的转移是小规模的，贸易将原来的任务贸易决定贸易增长转变为市场容量，技术对全球价值链的影响在短期内不会发生颠覆性影响，即使是电动汽车、无人驾驶等汽车领域的技术突破也难以影响现有以市场导向的全球价值链布局，各国的贸易政策调整也难以对现有全球价值链布局产生实质性影响。

新一轮经济全球化推动的是跨境信息传输和跨境数字传输跨境交付服务，这种跨境交付服务一方面通过信息与通讯技术推动了服务的经济全球化，使原来许多不可贸易的服务变成可贸易了，而且通过平台直接跨境为消费者提供服务。另一方面是通过互联网渗透到几乎所有的产业，数字产品替代传统货物产品或者传统服务产品，形成数字产品价值链，同时数字产品改变传统制造价值链或者传统服务价值链的部分环节(或者任务)，数字产品嵌入全球价值链。

与数字贸易相关，数字领域进一步演化出新的全球服务分工体系，云计算、数字中心等成为支撑数字贸易的重要平台，并为全球产业提供数字处理的硬件和软件服务。国际贸易领域的壁垒也从传统的货物贸易壁垒和服务贸易壁垒部分转化为数字贸易壁垒，即与跨境信息传输和跨境数字传输相关的贸易壁垒。

推动经济全球化深化的第二个可能方面是生物制药领域，随着基因技术的发展，生物医药正在出现全球新的商业模式和分工体系，以精准医疗(基因测序技术)为主的生物制药全球价值链正在改变全球的医疗价值链体系，明确的靶向指向成为全球价值链渗透到微观的基础，围绕这方面的价值链变动，全球供应链体系正以美国为主导扩散到全球。

因此，我们认为，由信息与通讯技术引起的经济全球化由于各国的投资和贸易自由化政策已经在有些领域的全球价值链已经充分展开，并产生了产能过剩或者区域价值链布局不均衡的现象，受到市场、成本和不同国家贸易政策的影响，这种全球价值链布局的调整是局部的，这种调整我们不能认为是逆全球化。另一方面，在数字贸易和生物医疗领域，已经出现了新的全球价值链，并推动经济全球化的深化。

二、长江经济带开放型经济存在问题及自贸试验区需要解决的问题

长江经济带的开放战略与国家的开放战略是同步的，从总体长江经济带的开放型经济发展看，开始是长三角经济吸收外资的迅速增加，而这种外资是以出口导向为主，在2010年前外资出口、进口和投资总额基本集中在长江下游地区，除外资投资总额数据外，下游地区占比都在90%以上，其产品看，主要是笔记本装配为主要内容的价值链体系在长三角地区的形成所致。到2010年以后，上游地区无论在吸收外资总量，还是外资进出口的比重看有明显的上升，主要集中在重庆和成都两个区域，其也主要体现为电子产品产业群内迁至上游地区形成外资主导的价值链体系。

长江经济带开放型经济带的发展说明，首先，在长江三角洲的江浙沪通过吸收外资融入到经济全球化以后，以重庆和四川为主要西部地区吸收外资形成第二波融入到全球价值链的区域，这样促进了整个长江经济带全面参与到全球价值链体系之中，在长江经济带下游地区，属于深度嵌入全球价值链体系，相对而言，中游地区相对浅一些。其次，长江经济带融入的全球价值链就是前面我们分析的是以装配流水线和管道流水线为主的化学工业，因而以市场和成本为导向，其中汽车和化学基本以市场消费地为导向，电子产品以出口为导向，由于这些区域成本的上升，有转移到低收入国家的趋势。最后，在长江经济带，特别是江苏和浙江省，民营企业是比较发达的区域，他们提供贸易和投资两种形式融入到全球价值链体系中，一是通过贸易方式进入全球市场，二是通过对外直接投资进入低收入国家地区，或者是为了该区域的市场，或者通过该区域进入欧美发达国家市场，有些企业通过境外经贸合作区方式降低对外直接投资的风险。

表1 各阶段上、中、下游省市占长江经济带总量份额的变化 单位：%

数据来源：笔者根据中国海关数据自制

总体而言，经济全球化使长江经济带全面融入到了全球价值链体系之中，一是以海关特殊监管区为主要区域，形成出口导向的全球价值链体系，二是以国内市场导向的跨国公司主导的区域价值链体系。这种全球价值链的参与模式在经济全球化深化条件下会出现什么问题？需要长江经济带沿江自贸试验区需要什么样的制度创新？

首先，传统价值链区域布局调整需要的自贸试验区制度创新。传统价值链区域布局调整已经开始，提升长江经济带在全球价值链的位置碰到三个方面的障碍，一是特殊监管区对国内市场的割裂，原有特殊监管区按照出口导向设计制度，形成大进大出模式，而目前国内市场已经成为全球第五大市场，需要形成特殊监管区内外一体化的制度供给。二是特殊监管区与非特殊监管区之间的割裂，目前的制度设计对企业区位空间的选择要么是特殊监管区，要么去非特殊监管区，没有形成特殊监管区和非特殊监管区之间的有机联系，也不利于制度供给体系的完善。三是如何通过自贸试验区来打破长江经济带受到行政区划的影响，地区之间存在着市场割裂？与长江经济带开放型经济建设相关的重大基础设施比如内陆港和海港之间，公路、铁路和水运和海运之间被垂直行政体系和横向行政体系之间的权力配置而严重割裂，严重影响全球价值链空间配置成本。其次，通过什么制度设计来反映经济全球化深化？首先在数字技术引起的全球价值链领域，其全球价值链的布局将会出现一次新的贸易利益重新分配，互联网价值链及其相关的数字服务提供商，专业数字服务提供商(云计算和数据中心等)的全球产业分工体系正在形成，如何在自贸试验区中体现数字贸易国内规则先行先试已经成为经济全球化深化迫切需要解决的问题，这些问题涉及信息内容管理、在线消费者保护、跨境数据流动和网络安全等监管制度，也包括互联网巨头垄断、税收制度等。同时，上海根据国家战略提出了建设具有全球影响力的科创中心，张江高新区聚焦生物制药产业，也就是要求在生物制药领域在全球价值链拓展中占据有利位置，这样就提出了如何以上海建设具有全球影响力的科创中心为目标形成自贸试验区科技创新联动机制？最后，通过什么制度供给来形成自贸试验区、长江经济带国家和“一带一路”倡议的联动？供应链的国际化程度对贸易的影响超过零件贸易的增长。经济全球化的第二次松绑促进了现有区域供应链贸易格局，但在20世纪90年代以来的区域供应链形成过程中，许多“一带一路”沿线国家并未进入区域供应链体系中，或者进入体系相对不深。因此，中国与“一带一路”沿线国家依据各自的发展战略，以市场为导向，形成符合全球产业发展趋势、具有区域特点的供应链体系。对于中国与“一带一路”沿线国家的资源类贸易国家，应该根据各国的资源条件，市场容量和自贸区协定等情况建立资源导向的前向供应链体系，改变单纯资源出口的单一贸易类型，形成具有竞争优势的主导产品供应链体系。对于中国与“一带一路”沿线国家的制造类贸易国家，向区域供应链的深化方向发展，“一带一路”沿线国家主要有两种类型，一种类型是先期开放，已经进入到全球分工体系，形成了区域供应链生产和贸易体系，比如新加坡、马来西亚、泰国等东南亚国家以及中东欧地区，都面临着供应链能级提升问题，因而这些国家都在制定适合供应链能级提升的新发展战略，而中国与这些国家都具有供应链能级提升的需求。第二类国家是提出了开放战略，正逐步进入区域供应链的国家，以新东盟四国(越南、缅甸、老挝和柬埔寨)为最典型，这些国家已经制订了宏伟的开放战略，通过优惠的投资和贸易政策，融入到东南亚区域供应链体系之中。因此，中国与“一带一路”沿线国家的合作和贸易政策要基于这些国家不同的供应链基础，以区域供应链体系构建为目标，形成全球新的供应链网络体系。这种与“一带一路”沿线国家需要通过什么样的制度安排来实现自贸试验区制度创新与长江经济带国家战略框架下的“一带一路”贸易、投资合作？

三、自贸试验区建设与长江经济带开放战略的实现路径

经过三年建设，中国(上海)自由贸易试验区基本形成与负面清单管理制度相应的管理模式、以FT自由贸易账户为核心的金融制度创新和以贸易便利化为重点的贸易监管制度。但总体而言，现有上海自贸试验区一方面要承担传统价值链位置上移需要的制度创新，包括贸易货物监管制度创新和贸易便利化改革，通过制度创新和改革，推动上海贸易能级提升；另一方面更要承担新兴全球价值链拓展需要的制度创新。在这一领域，上海自贸试验区进行了有益的尝试，比如在生物医药货物监管制度和贸易便利化领域，早在2007年，上海出入境检验检疫局就开始探索进境生物材料检验检疫改革，上海自贸试验区成立后，2014年7月，上海出入境检验检疫局发布《上海检验检疫局中国(上海)自由贸易试验区入出境特殊物品卫生检疫管理规定(试行)》(沪检卫函〔2014〕296号)；自贸试验区扩区之后，2015年6月10日，上海出入境检验检疫局又出台了《关于支持上海生物医药产业发展若干意见》(简称“国检十条”)，经过多年的制度创新，在保证安全监管的前提下，提高了生物医药产品进出口的贸易便利化水平(见表3)。生物制药作为特殊货物，涉及的监管机构多而复杂，而且各监管机构在特殊货物监管方面存在着法律、法规和政策等障碍，这些障碍的难易程度本身也不同，因而需要各方协调，形成适合我国发展特色的生物制药领域监管制度。在这个基础上实现生物制药领域的贸易便利化。

但是在数字贸易领域，上海自贸试验区三年的制度创新是极其有限的，应该在下一轮自贸试验区制度创新中作为重点体现，主要涉及数字贸易壁垒相关的问题，比如云计算的开放问题，跨境信息传输制度和跨境数据传输制度创新等问题。

在上海服务“一带一路”领域，上海自贸试验区可以利用三年制度创新的平台实现支撑“一带一路”区域供应链和贸易链的形成。“一带一路”沿线国家中资源类贸易占50%以上，资源价格的波动都对一国经济产生影响，这需要中国与“一带一路”沿线资源类国家之间形成多元化的合作机制。一是贸易与金融服务的结合，通过资源类产品的贸易融资、金融结算等国家层面的合作，探索中国与“一带一路”沿线国家的大宗产品合作机制。其次，贸易和投资的结合，建立资源的合作开发机制，有条件的区域可以向制造端发展，形成生产加工体系。最后，探索中国与“一带一路”沿线国家大宗商品的现货和期货交易机制，通过中国(上海)自贸试验区大宗产品交易试点，来提升中国与“一带一路”沿线国家的风险抵御能力。在对外投资项目领域，在目前人民币贬值压力和防止出现系统性金融风险的条件下，外汇管理局对资金进出进行窗口指导，这无疑是正确的，但一国资本项目的开放以及有效的金融监管需要很长的时间才能完善，这也意味着并不是说等到资本项目开放了，再去建设境外经贸合作区，要寻找有效的方法和手段去解决问题。我们认为，通过上海自贸区的FT账户，先可以在比较成熟的国家(金融基础设施比较完善，金融制度比较健全以及货币相对比较稳定)的境外经贸合作区进行对接试点，取得经验以后在相关政府部门评估的前提下在境外经贸合作区推开，也为我国资本项目开放提供试点平台。

表2 上海自贸试验区生物医药贸易监管制度创新

资料来源：根据《上海检验检疫局中国(上海)自由贸易试验区入出境特殊物品卫生检疫管理规定(试行)》(沪检卫函〔2014〕296)号和《关于支持上海生物医药产业发展若干意见》(上海国检2015年7号文)及企业受益情况进行整理

即将开始建设的长江经济带四个自贸试验区要成为带动长江经济带中游和上游区域的开放水平新制度创新点。浙江自贸试验区要以油品为核心的大宗商品全球配置能力显著提升，对接国际标准初步建成自由贸易港区先行区。湖北自贸试验区利用中部地区基础设施、科技基础相对比较好的优势，通过对中部地区的重点产业进行评估，分析现有产业的全球价值链位置，哪些具体的环节开放，开放中会碰到什么样的制度约束，涉及哪些法律、法规和政策等，使湖北自贸试验区建设形成主导供应链体系，部分环节的供应链体系或者承接某个环节的供应链体系。重庆自贸试验区的任务就是要围绕“战略支点和连接点”，形成多式联运体系，提高供应链运输中的制度效率，就水运、铁运、路运和空运多式联运体系中的制度壁垒进行试点，为“一带一路”沿线国家提供便捷通道。四川自贸试验区作为西部地区门户城市要率先在专业服务等领域开放，为融入到全球价值链以及制造业转型提供支撑。同时在全面评估西部制造业在全球价值链位置的基础上，提出西部地区在制造业吸收外资领域的先行先试。

需要特别指出的是，五个自贸试验区建设不应该是各自为政，封闭型运行的自贸试验区，而是要建立长江经济带自贸试验区的联动发展机制，这种发展机制通过市场分工和全球供应链体系分工中得以实现。一是要围绕大宗商品定价权，建立上海自贸试验区与浙江自贸试验区之间要全球大宗产品配置合作机制。上海自贸试验区已经形成了全球大宗产品配置中心的雏形，基本形成了现货交易机制，包括交易标的国际化、交易参与方国际化和交易价格国际化，未来要形成期货交易机制。舟山自由贸易港区就是要为上海自贸试验区提供物理载体，建立大宗产品国际贸易、加工、仓储、物流“四位一体”的自由贸易港区。 二是要以上海建设具有全球影响力的科创中心为目标形成自贸试验区科技创新联动机制。要打破“大而全”、“小而全”创新体制和机制，就要以全球产品的概念开发、相关设施、产品设计、产业实施载体等形成区位供应链分工体系和体制。

长江经济带开放型经济新体制要通过制度基础设施建设和制度体系创新，深度融入到全球经济一体化的体制之中，核心是形成具有全球影响力的供应链金融、投资和贸易体系，这种体系的构建需要建立三个层面的开放型经济制度设计。

第一个层面是自贸试验区内部的内外贸一体化，需要通过货物状态分类管理和区港一体化两个方面的制度创新。货物状态分类监管是指允许非保税货物入区储存，与保税货物一同参与集拼、分拨，根据国内外采购订单最终确定货物实际离境出口或返回境内区外。首先，需要建立以海关信息化监管为主，海关现场监管为辅的监管制度，将物理围网转变为电子围网。其次，将海关信用企业分级管理制度从通关、查验环节拓展到货物贸易状态分类监管领域，借鉴美国对外贸易区关于“国内商品地位”货物进出区的管理方式，进一步简化备案清单手续。最后同时通过“特权外国地位”有效对接保税区域与中国相关自贸区协定。区港一体化是指海关特殊监管区和港区(航空港、海港或者内陆港)之间的一体化监管体制，形成新的海关区港一体的监管体制，建议自贸试验区建立不同监管部门之间的信息共享平台，同时建议货物状态分类监管制度试点拓展到口岸。

第二个层面的开放型经济一体化就是自贸试验区内内和区外的一体化，建立长江经济带自贸试验区海关特殊监管区的主分区制度。第一，建议修改相关法律、法规和政策，第二，形成分区相关监管部门的信息共享机制，主要包括进出口检验检疫局、海关和税务等相关部门。第三，分区设立需要条件：(1)该地可以使海关进行现场和电子化监管；(2)该地所有货物移动的电子通关记录都符合海关电子监管系统的要求；(3)分区经营者同意将货物移交到海关选择的地址进行现场检验，并且同意将所有必要的文件直接递交给海关核查。

第三个层面是通过基础设施和制度设施相对应的制度改革，推进长江经济带开放型经济一体化的形成。首先是长江经济带基础设施的整合问题，在基础设施领域，先要长江沿线的港口和海港之间体制理顺问题，建立海港货物的分工体系，按照货物类型，优化海港资源的配置。要考虑海港与内陆港的分工体系问题，以及铁路、公路和水路之间的多式联运问题，通过海港和铁路形成高效的运输体系。其次是这些基础设施的制度创新，需要通过建立海港和沿江港口之间的企业整合，实现长江经济带港口监管制度和贸易便利化改革。最后是形成贸易便利化的制度设施，以国际贸易单一窗口建设为平台，推动政府职能转换，降低贸易成本，提高贸易便利化水平。

上海社会科学院世界经济研究所;责任编辑：刘建昌)