我国再生资源产业发展的历史演进制约因素及政策创新

段郅臻+张瑾

（1.渑池一高，河南三门峡472400；2.华中科技大学，湖北武汉430074）

【摘要】发展再生资源产业是促进循环经济、绿色发展、可持续发展的关键环节，是培育创新消费方式和推动生产方式改善的有效抓手，是建设资源节约型和环境友好型社会的重要渠道，有利于深入推进环境治理，加快生态文明建设。归纳总结了我国再生资源产业的发展历程的基本现状，探究市场集中度、技术装备水平和政府监管的影响，进而提出通过完善补贴政策、产品政策和产学研联盟政策促进再生资源产业发展的政策创新思路。

【关键词】再生资源产业；影响因素；政策创新

通过发展再生资源产业，推动更多资源得到回收、处理、再利用，既能减少资源利用对环境污染造成的影响，也能降低不可再生资源的开采规模，进而促进环境治理水平的提高。

1我国再生资源产业发展的历史演进

建国初期，我国实施了废旧物资回收利用工作，可以看作是再生资源产业发展的雏形。“十五”、“十一五”期间，我国采取一系列的措施，大力发展循环经济，推动再生资源回收的理念和做法不断深入人心。我国再生资源产业的快速发展，既是相关政策措施推进的结果，也是各类再生资源产业园区集聚发展的成果，更是相关企业积极采用新技术、扩大市场份额的重要实践，也体现了我国再生资源回收利用体系与网络的不断完善。总的来看，我国再生资源产业发展经历了3个阶段，20世纪七八十年代的萌芽阶段、20世纪90年代的特色化和规范化发展阶段和21世纪以来的快速发展阶段。

1.1萌芽阶段

改革开放初期是以供销社和物资中心为核心的再生资源回收网络推动产业发展阶段。1973年6月，国务院批准商务部《关于废旧物资回收情况和意见的报告》，提出供销社要发挥废旧物资回收利用的积极作用。1975年2月，中共中央批准《1975年国民经济计划的通知》中提出，现在全国供销合作总社已经成立，对加强农村商业将发挥重要的作用，这标志着我国废旧物资回收利用工作逐步形成供销社和物资部门两大系统垄断经营的格局，成为当时较为完善的废旧物资回收系统，为再生资源产业的发展奠定了坚实的基础。1981年，国务院进行机构改革，将商业部、粮食部和全国供销合作总社合并，组建了商业部，废旧物资回收利用的相关事务也一并转入商务部运行。1987年，国家经委、财政部、商业部、国家物资局联合发布了《关于进一步开发利用再生资源若干问题的通知》，提出再生资源是社会生产和消费过程中产生的可以利用的各种废旧物资，同时提出要增设固定或流动收购网点，并纳入城市建设规划的要求，对相关企业给予税收优惠，并提倡多种形式的承包经营责任制。1988年5月，李鹏总理为再生资源回收利用工作写下了“大力开发利用再生资源，变废为宝、支援建设”的题词，极大地鼓舞了供销社再生资源战线上的干部职工，再生资源行业得到快速发展。

1.2特色化和规范化发展阶段

20世纪90年代开始再生资源产业的特色化和规范化发展阶段。改革开放以来，随着物资管理部门的撤销，很多地方的物资和供销社系统对废物回收利用的作用在下降，同时随着进城务工农民大量进入回收行业，以企业和工业园区为核心的、利益导向型的社会回收体系逐步发展壮大，并且初步形成了一些区域性的集散地和交易市场；城市居民生活水平的提高，促进一些可以继续利用的废旧物品从大城市到中小城市再到农村的快速流通，实现了城市周边废物回收、加工、交易的发展链条；进口拆解废旧金属也形成了较大的产业规模，20世纪90年代以来，广东、浙江、江苏、上海、天津等沿海地区，产业规模不断壮大，湖南、山东、河北也成为进口拆解废旧金属产业发展较快的地区，再生资源产业发展的特色化初步显现。

各类与再生资源产业发展相关的法律制度体系不断完善，也是20世纪90年代以来我国再生资源产业发展的一大特色。1992年，中国再生资源回收利用协会成立，是由从事再生资源回收利用的企事业单位、科研院所自愿组成的国家级一级社团组织，在政府与协会会员之间发挥了重要的桥梁和纽带作用，规范了会员行为和行业统计，促进了我国再生资源事业的快速发展。1991年12月，国务院下发《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》，进一步将再生资源明确的内涵，进一步加强了非金属市场的管理，明确了回收企业在组织再生资源回收和利用中的主体作用，规定了再生资源企业的批发环节营业税、所得税、产品税和增值税可以实行优惠。1992年，商业部关于贯彻执行《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》的通知，要求供销社再生资源回收企业，要坚持为工农业生产、为人民生活服务的方向，强化服务和竞争意识，拓宽经营服务范围，根据本地区资源、市场供求，与工业生产部门搞好衔接，积极扩大再生资源回收。1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》涉及了实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物，提出国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品，对固体废物污染防治及综合利用的奖励机制，产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。1996年，国家经济贸易委员会、国家计划委员会、财政部、国家税务总局关于印发《资源综合利用目录》的通知，明确了企业在开采和冶炼过程中，利用废弃资源回收的各种产品，固体废弃物综合利用，废水（液）、废气、废旧物资和其他产品的综合利用。1998年又出臺了《资源综合利用认定管理办法》。与此同时，国家还根据不同种类资源综合利用的要求，出台了有关单项资源综合利用的规章、政策或文件，如：1994年《粉煤灰综合利用管理办法的通知》、1998年《煤矸石综合利用管理办法》、1999年《煤矸石综合利用技术政策要点》、2000年《资源综合利用电厂（机组）认定管理办法》等。

1.3快速发展阶段

21世纪进入再生资源产业快速发展阶段。进入新世纪以来，资源环境承载力与经济社会发展的矛盾日益尖锐，人与自然、经济发展与资源环境之间的问题更加突出。为了促进经济与环境发展的“双赢”，我国提出了以循环经济推动可持续发展的战略举措，通过完善相关的法律、法规和条例，构建再生资源回收利用体系，促进再生资源产业快速发展。

总的来看，再生资源产业与清洁生产、循环经济、环境污染防治等联系在了一起，成为国民经济和社会发展中重要的组成部分。在法律法规建设方面，相关的法律法规不断完善，对再生资源回收利用体系建设，龙头企业的培育和发展，行业的监管，行业发展规划的完善等等都形成了相对完整的再生资源产业政策体系。

2011年以后，关于再生资源产业发展的战略重点从法律体系聚焦到几个重点内容上来，第一是推进循环型生产方式的实现；第二是不断健全资源循环利用的回收处理体系；第三是在全社会推广绿色消费的模式，形成强大的舆论引导力量，第四是强化政策和技术方面的支撑，第五是以企业为重点开展废弃物的回收利用成为发展重点。特别是随着《2015年循环经济推进计划》和《再生资源回收体系建设中长期规划（2010-2015）》的相继实施，促进再生资源产业发展的重点进一步聚焦到企业、园区、资源回收利用体系和资源的无害化处理方面。

2制约我国再生资源产业发展的主要因素

2.1市场集中度不高

当前，我国再生资源回收主要依托于个体回收方式，规模较大的企业的回收能力和回收废旧物品的规模仍然较低，仅占回收总量的10%-20%，由于回收企业规模小，违法销赃、偷税漏税现象在一定程度上存在，同时行业不大、分散、综合能力较差的特点比较突出，各类市场主体的组织化程度不高，市场竞争力差，管理工作存在一定难度。

2.2技术装备和水平不先进

技术研发投入的不高，缺乏成规模和体系的工人业务知识培训，专业技术水平和回收处理能力仍然较低等问题还比较突出，我国再生资源回收利用和分拣的技术水平相对较低。一些个别的领军企业回收工艺较为先进，装备比较发达、部分应该有的环境保护设施较为完善，但是绝大多数的主体仍然设备简陋、技术相对落后。

2.3政府监管有待加强

随着市场经济体系的不断完善，渐进式开放成为我国再生资源产业发展的主要方式，但由于目前行业整体的准入门槛较低，对相关从业人员的职业资格没有任何要求，同时相关培训和配套制度还未建立，因此导致行业缺乏有效的规范化发展范式。不仅如此，从管理层面看，废弃物回收、综合利用和无害化处理分别属于不同的部门，实行无缝对接的管理和支持政策，很难形成区域专业化和综合性的市场体系，导致相关政策执行不畅。

3促进我国再生资源产业发展的政策创新思路

3.1完善补贴政策

2012年以来，随着我国《再生资源回收处理管理条例》及其配套文件的陆续出台，针对废电拆解基金补贴，针对废旧电器电子产品回收處理的相关补贴，以及针对规划、目录、资质许可、基金补贴等方面的政策相继实施，特别是补贴标准的不断提高，促使行业发展的政策环境持续优化，行业整合能力持续提升，补贴资质稀缺性更加明显。针对再生资源行业的增值税调整或减免，极大地促进了企业对再生资源的回收利用积极性。因此，进一步加大行业细分和补贴力度，推动补贴流向从产业链中端向产业的前端和末端移动，部分补贴直接传导至上游的消费者端，将部分的补贴留在拆解企业，用于抵消规范拆解中心建设成本和上游上市的回收成本，可以激发消费者自发回收的积极性，也有利于促进回收利用企业的盈利能力。通过强化补贴政策，也可以大力促进再生资源回收从非正规渠道流向正规渠道，强化企业的渠道优势。

3.2完善产品政策

提高再生资源产业发展的水平，要积极做好重点品种的回收与利用。对于废钢铁、废有色金属等价值高的品种，要强化分类管理的体制机制，充分发挥市场在资源配置中的作用，加强中介机构和平台建设；对于废玻璃、废弃节能灯、废旧塑料等相对价值不高、通过市场机制很难发挥作用的再生资源产品，要政府加大补贴扶持的力度，积极配合相关部门落实生产者责任，强化企业对产品回收的主体性作用，不断扩大回收处理和利用率。

3.3完善产学研联盟政策

产业技术创新战略联盟是新形势下促进再生资源产业快速发展的重要载体。依托中国再生资源产业技术创新联盟，遵循“企业主体、市场需求导向，产业化为目标、产学研用相促进”的发展原则，充分发挥技术创新联盟的桥梁纽带和创新平台作用，有利于促进再生资源产业与环境治理技术的紧密结合与对接，推动科技创新能力和再生技术的加速提升，实现科技创新引领再生资源产业的转型升级，推动产业向价值链高端水平迈进，推动企业向产业链共享提升。

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