“一带一路”战略下环境审计的作用机制及实施策略

岳明慧++朱会敏

摘要：“一带一路”战略的提出，赋予了环境审计新的机遇与挑战，与此同时必然要求环境审计以新的模式和新的价值重新定位履行其监督职责。文章首先分析了“一带一路”战略对环境审计的新要求，然后探讨了环境审计促进“一带一路”战略顺利实施的作用机制，最后提出了深化环境审计的实施策略，以期为更好地开展环境审计实务工作提供一些新的思路，促进“一带一路”战略的稳步推进。

关键词：“一带一路”战略 环境审计 作用机制 实施策略

一、“一带一路”战略对环境审计的新要求

“一带一路”战略指的是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”战略，是中国在新的历史时期为推动世界经济深入发展而提出的国家级的战略构想。2015年3月27日国家发展改革委、外交部和商务部在海南博鳌亚洲论坛上联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，这表明对中国发展将产生历史性影响的“一带一路”战略进入全面推进建设阶段。

“一带一路”战略不仅强调地理和交通上的连接，而且更注重形成新的可持续发展的绿色经济带，从而实现丝绸之路历史文化线和生态文明线的融合。毋庸置疑，“一带一路”战略要想长期、和平、稳步地推进和发展，必须要坚持可持续发展的原则，这也与环境审计的最终目标相趋同。如果“一带一路”战略只盲目地强调经济的快速增长，忽略在经济发展的同时给生态环境带来的潜在伤害，那么这一战略也就失去了其最根本的意义。环境问题和生态文明的破坏会导致一系列社会问题，这也会反过来阻碍和拖滞“一带一路”战略的整体实施。在“一带一路”战略背景下开展的环境审计工作显得尤为重要，这对环境审计提出了新的要求，也为环境审计带来新的机遇和挑战。然而，目前我国环境审计工作开展质量还不高，压力巨大，甚至存在难以胜任的困难性。由此可见，“一带一路”战略要求必须加强对环境审计工作开展的作用机制认识，并且探索适宜的环境审计实施策略，将环境审计融入到该战略中，由此才能不断提升环境审计的价值，更好地服务于该战略的建设和推进。

二、“一带一路”战略下环境审计的作用机制

环境审计能够有效鉴证、监督和评价实施“一带一路”战略过程中对环境治理所投入的资金的使用情况和治理效果，环境审计在“一带一路”战略中的职能是通过对相关环境污染治理活动的监督，确保并促进各治污主体对受托环境责任的全面有效履行来实现的。“一带一路”战略背景下环境审计的作用机制是指环境审计在促进“一带一路”战略顺利实施和稳步推进中其职能产生作用的具体方式，根据环境审计的特点，笔者认为环境审计在“一带一路”战略中的作用机制包括对环境治理目标实现的控制作用、对环境治理主体的监督作用、对环境治理相关活动的评价作用、对环境治理结构不断优化的作用以及对“一带一路”战略下环境治理生态环境的培育作用等，具体作用机制路线如下图所示。

（一）环境审计对环境治理目标实现的控制作用。“一带一路”战略下环境治理追求的终极目标应当是人类与自然和谐共处及可持续发展，最终使得生态环境利益最大化，并最大程度地促进“一带一路”战略的实施和推进，因而环境治理实际上是一个以实现可持续发展为目标的、具有动态性的一个过程，并且需要根据实践需求的发展不断调整具体治理目标。环境审计通过审查环境治理资金使用状况和治理主体相关治理活动的合规性及效益性，评价其对自然环境产生的影响，分析环境治理目标的实现程度，提供有关环保政策制定、治理措施实施后的反馈信息，以此作为依据做出改进治理的决策。因此，环境审计是环境治理过程中环境管理系统的有效的监督控制手段，能够促进环境治理目标的实现。

（二）环境审计对环境治理主体的监督作用。受托经济责任关系的确立是审计产生的前提条件，审计随受托经济责任的产生而产生，伴随受托经济责任的发展而发展。受托环境责任是受托经济责任在环境领域的延伸，主要表现为治理主体的受托环境财务责任和受托环境管理责任。监督受托环境责任履行状况的职能既是环境审计出现的根本动因，也理所当然成为了环境审计在“一带一路”战略下环境治理最为本质和原始的一个作用机制。环境审计作为第三方，具有一定的独立性，决定了其可以代表社会公众来对国家的环境治理工作进行监督，并把相关的环境审计信息再反馈给广大人民。环境审计对环境治理主体的监督作用能够保障社会公众作为最终委托人的权力，保护公共产权。

（三）环境审计对环境治理相关活动的评价作用。环境审计具有很强的专业技术优势，能够对治理主体开展的治理活动进行有效的系统性评价，从而可以通过评价环保专项资金运用状况、治理主体治理行为的合法性以及公共资金、公共资源运用的效益性等，促进环境治理服务效率效果的提升。其中，环境财务审计的目标是确保受托环境责任履行的公允性，可以评价环保资金的收支情况和有关环境事项记录和披露的公允性；环境合规性审计的目标是确保受托环境责任履行的合法性，它主要评价环保专项资金的使用状况和企业经济活动是否合法合规；环境效益审计的目标是确保受托环境责任履行的效益性，主要是评价环境法律法规的科学性、环境规划的合理性及环保项目和环保资金的经济性、效率性和效果性。

（四）环境审计对环境治理结构不断优化的作用。环境治理结构指的是在环境治理活动中，需要设计一系列的制度、机制和措施，使得治理主体能够按照制度划分的行为空间进行活动，并使得治理主体开展治理活动的信息在环境管理系统内外进行充分传递和沟通。环境治理结构具有历史性、时代性、动态性等特征，并随着环境治理目标、具体任务、面临的时代环境等因素的变化而不断修正。环境审计应通过审计行为揭露对环境治理产生负面影响的治理主体或治理活动，提出改进环境治理主体治理行为的意见与建议，培养治理主体的正确的治理态度，规范企业、政府部门等治理主体的治理行为，重构自然环境与社会发展的关系，促进环境治理结构不断优化与升级。

（五）环境审计对“一带一路”战略下环境污染治理生态环境的培育作用。环境审计通过环境审计结果公告、与社会公众信息沟通等制度，公开环境治理系统运转过程中的环境审计结果和處理信息。“一带一路”战略背景下，环境审计一方面可以通过环境审计的监督，纠正不恰当的环境治理行为；另一方面能够向社会公众传递环境治理的相关信息，提高治理的透明性与公开度，最大限度地满足社会公众的信息需求，促进环境治理整个网络中信息的顺利交流与传递，有助于培育合作、信任等良好的社会氛围，从而通过协调行动提高环境治理效率，最终促进环境治理系统的健康运转和目标实现，保障“一带一路”战略的顺利实施。

三、“一带一路”战略下环境审计的实施策略

基于“一带一路”战略对环境审计提出的新的要求以及环境审计在其中的作用机制，要想将环境审计融入到“一带一路”战略中并使其能够得到有效广泛的实施，就必须要结合我国目前环境审计实践的现实状况不断进行创新，为此可以从完善环境审计相关法律法规建设、打造新型专业化环境审计队伍、创新环境审计组织方式、充分利用大数据、实现环境审计全覆盖以及积极构建并形成科学合理的环境审计评价体系等五个方面来提高环境审计的质量，提升环境审计实务工作开展的效率效果，从而促进“一带一路”战略的稳步实施和推进。

（一）完善环境审计相关法律法规建设。现有环境审计政策法规主要包括宪法、环境保护基本法、环境保护法规、国际公约和法规条例等内容，这些法律法规都对我国环境审计工作的开展提供了一定程度上的指导。但是现存的这些环境审计政策法规在实际工作中还不能发挥全面有效的作用，需要有能够对环境审计工作直接进行指导的法律法规以作为权威的法律保障。然而目前我国还未制定专门的环境审计法律，这就使得在具体开展环境审计实务工作时缺乏直接的法律保障以及直接的环境审计工作指导说明，产生了大量严重浪费人力、物力和财力的现象，甚至对环境审计的质量造成不可衡量的损害。因此，针对我国环境审计政策法规现存的问题，政府相关部门应当积极借鉴国外先进的政策法规制订经验，制订和颁布专门针对环境审计的准则和法律法规，尤其是具体审计程序类法规的立法工作，完善环境审计法律法规建设。

党的十八届四中全会要求全面推进依法治国，新《环保法》的实施是“一带一路”战略背景下环境审计的法律依据。在这一背景下，环境审计政策法规的完善和建设除了贯彻可持续发展的原则，还要注重法治思维，要积极贯彻执行新《环保法》的相关规定，地方政府和相关部门要探索建立行政机关重大环境决策审核机制和终身责任追偿制度。

（二）打造新型专业化环境审计队伍。环境审计要想更好地服务于“一带一路”战略，必须要提高环境审计的质量，而审计人员素质的高低是影响环境审计质量的关键因素之一。新型专业化环境审计队伍的打造的重点是提高队伍整体的专业素质。首先，现有环境审计工作的从业人员要加强自己的职业素养，丰富环境审计相关知识。可以通过组织内部专门培训、学术研讨会和经典案例经验交流会等方式，切实提高环境审计人员专业知识水平；其次，注重人才引进，根据需要适当引入一些审计专业以外的理工类、生态学、环境保护相关专业和管理类专业人才以补充和优化现有的审计人员专业结构；第三，建立健全人才和专家外聘制度，在审计系统内部建立专家人才库。可以根据具体的环境审计项目优化和搭配审计成员组合，必要时可以借助外部独立的环境工程技术专家、律师等工作，利用他们的专业技术知识优势，更大程度上提高环境审计的效率、效果和权威性。

（三）创新环境审计组织方式。环境审计组织方式是影响环境审计工作效率和效果的重要因素。随着经济社会的发展，以往传统的环境审计组织方式已经不能适应“一带一路”战略对环境审计提出的新要求，因此需要创新环境审计组织方式。各级审计机关通过采用上下联动整合审计资源、横向融合，以此来提高环境审计效率和质量的审计组织方式，被称作协同审计。协同审计在审计资源整合、审计项目筹划、审计对象深度、社会公众参与程度等方面都与传统的审计组织方式有着显著的区别。由于协同审计所具有的整合资源、共享信息等特点，使得这种审计方式能够更好地挖掘环境审计的潜力，一定程度上缓解环境审计的现实需求与审计力量不足的矛盾，因此具有较强的生命力和发展前景。协同审计是适应社会条件不断发展变化的客观结果，是环境审计进行自我完善、自我发展的重要途径，因此未来应该依托协同审计更好地服务于“一带一路”战略。

此外，由于环境审计人员力量和审计资源的欠缺使得环境审计尚不能完全响应国家的号召，难以实现环境审计的全覆盖，因而政府环境审计可以探索采用外包的方式，充分利用社会机构的力量，以达到环境审计全覆盖的目标。政府机构应当对环境审计项目进行合理的评估，根据项目评估结果选择恰当的外包审计机构，最好是选择那些曾经有过类似合作并且表现良好的审计机构，以保证环境审计工作的效率和效果。在此过程中应当注意的是，政府環境审计人员在环境审计外包中应当对自己的角色准确定位，即环境审计人员既不能完全放开，由外包机构全权负责环境审计工作，也不能放不开，阻碍环境审计项目的顺利开展。

（四）充分利用大数据，实现环境审计全覆盖。大数据时代的到来，为全面提升环境审计信息整合处理能力提供了强有力的平台，大数据技术的应用能为环境审计监督全覆盖提供更好的技术支持，审计效率得以提高，原有的环境审计模式也可以得到优化。

1.加强环境决策责任和执行责任审计。加快构建环境审计信息平台，整合环境资金的筹集、分配、管理和使用，通过建立独立、统一的环境审计信息网络组织，使其与财务审计系统、环境决策系统、专家咨询系统与环境执行系统相衔接，实现环境审计信息渠道的畅通。

2.建立与被审计单位数据系统之间的对接，利用信息化审计系统中的数据分析模块，在海量信息中分析各个阶段的环境审计风险，实现实时的风险预警，提高环境审计信息的时效性和可靠性，为被审计单位提供更多、更高质量的审计建议。

3.充分利用大数据的优势就要注重对环境审计人员的培养，使之能够成为适应大数据技术发展要求的复合型人才。为此可以分阶段、分层次地对现有审计人员进行计算机技术、会计电算化、云审计及计算机审计技术方法等方面的培训，切实提高审计人员的技术能力。

（五）积极构建并形成科学合理的环境审计评价体系。积极探索环境审计评价体系是环境审计理论研究的重点，也是加强环境审计实务工作开展质量的关键。近些年来，虽然环境审计评价体系在实践中取得了很多进展，但是由于环境审计起步较晚，环境审计评价体系无论是在理论上还是实践上都尚需继续探索，需要积极构建并形成一套科学合理的、较为系统的环境审计评价体系。由此，构建科学合理的环境审计评价体系应当重点把握以下几条原则：

1.可操作性原则。科学合理的环境审计评价体系应当从理论上和实践上都是可行的，能够为环境审计实务工作起到良好的指导作用，促进环境审计职能的实现。

2.科学性原则。科学合理的环境审计评价体系应当具有坚实的理论基础和严密的逻辑关系，能够根据环境审计的内容区分以分别适用于环境财务审计、环境合规性审计和环境效益审计。

3.环境审计目标导向性原则。科学合理的环境审计评价体系的构建应当以环境审计目标为导向，重视环境审计目标的制定，协调环境审计评价体系的影响因素，以实现环境审计目标为出发点和落脚点。

4.成本收益原则。在构建环境审计评价体系的过程中，不仅应当考虑实施环境审计所带来的收益，同时应当重视环境审计开展过程中所承担的成本，只有收益大于成本，其结果才能更好地促进环境审计工作的进步，因此科学合理的环境审计评价体系还应当符合成本收益原则。Z

参考文献：

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