PPP视域下创新福建省水利产业发展机制的路径探析

丘水林，严晓玲

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350117)

PPP视域下创新福建省水利产业发展机制的路径探析

丘水林，严晓玲

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350117)

市场经济条件下水利产业投资建设逐渐由政府主导向市场化演进。PPP模式的运用是创新福建省水利产业发展机制的关键，政府应加强宣传力度，推广运行PPP项目融资模式；健全PPP法律规范，保障参与各方的合理权益；制定合理的投资回报率，发挥金融机构的资金支持作用。

水利产业；PPP；发展机制；福建

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的不断完善，福建省水利产业实现跨越式发展：水利投资总量逐年增长、水利产业规模日益扩大、水利投融资机制日臻完善、水利产业发展保障体系不断完善、水利建设与管理水平不断提升。但是，由于福建省洪涝台风灾害频繁，水资源时空分布不均，水利投资历史欠账较多等特殊的省情、水情，资金投入与水利发展严重失调，资金供求双方面临深层次矛盾与问题。加之，水利建设资金需求大、投资周期长、收益率低的特殊性，致使水利要素投入与收益不对等、水利投融资运行机制不顺畅、产业配套制度不健全等问题仍然严峻，亟待创新福建省水利产业发展机制，实现“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建。

一、创新福建省水利产业发展机制的路径选择

目前，美国、英国、日本等发达国家已经在基础设施领域广泛运用PPP模式，取得了较好的成效。2011年以来，国务院、财政部、发改委等部门大力推广基础设施和公用事业领域政府和社会资本合作(PPP)模式，从广东、浙江、江苏等省份的水利产业发展经验及福建省水投集团水利项目PPP实践情况看，推广运用PPP模式是创新福建省水利产业发展机制的现实路径。

(一)PPP模式的内涵

PPP即政府和社会资本合作，是指政府与社会资本合作建设基础设施项目或提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此形成的一种伙伴式合作关系，通过签署合同明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果[1]。PPP有广义和狭义之分，广义PPP泛指政府公共部门通过与社会资本建立合作伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。狭义PPP是指政府公共部门与社会资本组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发、共担风险、全程合作的公共服务开发运营模式。可见，狭义PPP更加注重公共部门和社会资本之间建立“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴式关系，从而形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。与广义PPP相比，狭义PPP下社会资本能够更多地参与项目前端设计规划，政府可以更多地参与后期运营，政府和社会资本都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称，从而提升项目整体的质量与效率。笔者认为，当前我国基础设施领域大力推广运行的正是狭义PPP。

(二)PPP项目的运行模式

一般认为，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、具有一定市场化程度的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式[2]。PPP项目的基本操作模式为社会资本参与前端设计、规划并承担项目投融资、建设、运营及维护等大部分职能，通过使用者付费、可行性缺口补助、政府支付服务费用、绩效付费等获得合理的投资回报；项目的规划设计、收费价格和服务质量的监管则由政府负责。PPP没有固定的运行模式，不同的PPP项目运行模式具有各自特点和适用条件，具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定[3]。结合国内外PPP项目具体实践，水利产业PPP项目的运行模式可参照如下两种模式操作：

模式一：按政府和社会资本出资比例运行PPP。 鉴于水利项目类型在一定条件下可以相互转化，因此，通过调整政府和社会资本出资比例及建立科学合理的价格动态调整机制，可以较好地将PPP推广运用到纯公益性和准公益性水利项目。按照政府和社会资本出资比例，PPP项目运行模式可具体划分为三类：一是政府和社会资本按比例共同出资。堤防工程、河道整治、防洪除涝、水土保持等纯公益性水利项目只有社会效益而无经济效益，通过使用者付费、政府付费等补偿方式无法实现社会资本合理收益。因此，需要政府和社会资本共同出资成立项目公司，采用DBFO模式由项目公司负责项目的设计规划、投融资、建设、运营、维护等，合同期满后政府公共部门根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。二是政府和社会资本分块出资。防洪蓄水、农业灌溉、除险加固等公益性较强的准公益性水利项目社会效益明显，经济效益很低，可采用TOT模式，由公共部门负责水利项目的建设，再将已建项目所有权有偿转让给社会资本或项目公司经营，合同期满后将所有权移交给公共部门。或者采用LUOT、PUOT模式，社会资本租赁或购买政府建设的水利项目，经过一定程度的更新、扩建后经营该设施，合同期结束后移交给公共部门。三是社会资本单独出资。发电供水、引调水、蓄水工程等经营性较强的准公益性水利项目虽然具有一定的社会效益，但经济效益明显，通过使用者付费和适当的可行性缺口补助能够实现投资者合理收益，因而可由社会资本采用BOT、BOOT、BLOT等模式由社会资本或项目公司建设运营，政府只需要负责价格、质量监管及承担政策法律变动风险即可。这种按政府和社会资本出资比例的运行PPP具体模式见表1。

表1 PPP项目运行模式(按政府和社会资本出资比例)

模式二：按水利项目建设性质运行PPP。 水利项目按建设性质可分为已建、新建、改扩建项目，针对不同建设性质的水利项目，实施不同的PPP模式。对于已建水利项目，可以采用TOT模式，将已建水利项目所有权有偿转让给社会资本或项目公司经营，合同期满后将所有权移交给公共部门。对于改扩建项目，可以采用ROT模式，社会资本在获得特许经营权的基础上，对已有水利项目进行改建、扩建，合同期满后再移交给政府；也可以采用LUOT或PUOT模式，社会资本租赁或购买已有的水利项目，经过一定程度的更新、扩建后经营该设施，合同期结束后移交给公共部门。对于新建水利项目，可以采用BOT、BOOT、BLOT模式，由社会资本投资建设新的水利项目，建成后经营20～40年后将所有权移交给公共部门；也可以采用BTO模式，由社会资本为基础设施融资并负责其建设，完工后将设施所有权移交给公共部门，随后公共部门再授予该社会资本对该设施的长期经营权，使其通过向用户收费，收回投资并获得合理回报[4]；还可以采用DBTO模式，由社会资本承担项目的融资建设，完工后以约定好的价格移交给公共部门，公共部门再将该设施以一定的费用回租给私人部门，由私人部门经营该设施[5]；或者采用DBFO模式，由社会资本承担项目的设计、融资、建设，公共部门根据合同约定，向社会资本支付一定费用并使用该设施，同时提供与该设施相关的核心服务，而私人部门只提供该设施的辅助性服务。这种按水利项目建设性质运行的PPP具体模式见表2。

二、完善福建省水利产业发展机制的配套措施

PPP模式是水利产业服务供给机制的重大创新，是创新福建省水利产业发展机制的现实路径，由于福建水利产业PPP实践尚处初步探索阶段，相关制度安排及配套机制欠缺完善，造成福建省水利产业现实发展中仍然存在诸多问题，需要从宣传力度、法律规范、金融支持等角度加以完善。

(一)加强宣传力度，推广运行PPP项目融资模式

由于PPP是新生事物，政府公共部门、社会资本、金融机构等对其合同设计、风险框架分配、运作方式、退出机制等认识不深，在实际运用PPP项目融资模式时难免遇到诸多问题，造成融资效果不佳。因此，要加大PPP宣传力度，从PPP内涵、操作方式、PPP与传统融资方式的比较等方面对PPP项目融资模式多角度、深层次地把握与理解。着重借鉴国内外PPP项目成功经验，结合福建省水利建设特点加快研究制定PPP操作指南，供各层级地方政府及社会投资者学习使用。

(二)健全PPP法律规范，保障参与各方合理权益

当前PPP法律规范不完善，包括合同法、公司法、招标采购法、担保法在内的诸多法律文件均未对PPP相关操作细则进行明确的法律界定，现有操作规范也仅仅是基于国务院、财政部、发改委等机构部门颁发的政策细则，并未上升为国家法律意志，一旦PPP项目出现风险，相关责任追究及权益分配将无法可依，造成PPP项目参与各方损失惨重。应加快完善PPP法律层级规范，对PPP项目合作中各方责任和权利作出明确界定，并就参与主体违约时的责任追究作出法律规定。银监会、保监会、证监会等金融机构监管部门应及时出台相应规定就银行、券商、担保机构等涉及水利项目方面的贷款、资产证券化、担保等行为进行合理管制，防范金融风险。

(三)制定合理的投资回报率，发挥金融机构的资金支持作用

市场经济条件下资金总是自发地从回报率低的部门向回报率高的部门转移。政府公共部门在制定水利项目投资回报率时应按照银行一年期基准贷款利率为标准确定水利项目最低投资回报率，同时设置合理浮动区间。同时，国家开发银行、农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行等金融机构要充分利用国有大行的资金、人才、技术优势，根据水利工程项目的不同类别，“点对点”创新水利金融产品。适当增加防洪排涝、水土保持等纯公益性项目中长期贷款年限并给予利率优惠，针对省级重大水利工程项目可尝试探索发放1～3年的短期信用贷款。

[1] 弓永春，李怀超.关于发展中国家开展PPP项目的融资模式及法律风险分析：从融资机构的角度出发[J].中国律师,2015(9):81-83.

[2] 马毅鹏,乔根平.对运用PPP模式吸引社会资本投入水利工程的思考[J].水利经济，2016(1)：35-37.

[3] 王光远，李磊.浅谈工程咨询在政府和社会资本合作(PPP)模式中的发展定位[J].中国工程咨询，2015(3)：13-15.

[4] 李寅君.鞍山市地下空间开发与利用的管理模式研究[D].沈阳：沈阳建筑大学，2012.

[5] 高斌.在发展中国家实施集装箱检测PPP项目[D].北京：清华大学,2008.

(责任编辑：蔡洪涛)

A Path Analysis of the Innovation of Fujian Water Conservancy Industry Development Mechanism from the Perspective of PPP

QIU Shuilin, Yan Xiaoling

(School of Economics, Fujian Normal University, Fuzhou 350117, China)

Under the condition of market economy, the investment and construction of water conservancy industry has gradually evolved from the government leading to the market. PPP model is the key to the innovation of the development mechanism of Fujian water conservancy industry. The government should strengthen propaganda to promote the operation of PPP project financing model, improve the legal norms of PPP, protect the legitimate rights and interests of all parties involved, develop a reasonable rate of return on investment, and give full play to the financial support of financial institutions.

water conservancy industry; PPP; development mechanism; Fujian

2016-10-17

福建省水利厅项目“福建省水利产业经济发展的研究”(HH-600)

丘水林(1992—)，男，福建长汀人，福建师范大学经济学院硕士研究生，研究方向为区域经济；严晓玲(1991—)，女，福建诏安人，福建师范大学经济学院硕士研究生，研究方向为企业资本预算管理。

F416.9;F830.9

A

1008—4444(2017)03—0066—03