我国雾霾治理困境的理论探析朱昭娜

摘 要：随着我国工业化与城市化的发展，环境问题日益引发公众的关注，其中以雾霾治理困境尤为突出。首先，环境问题作为社会矛盾的一种，我们需要认识到它的普遍性，也即每个国家与地区都会不同程度的存在这样的问题，由此才可以吸取各国的治理经验；其次，环境问题具有社会矛盾的特殊性，不同国家的制度环境、治理技术、环保意识存在差异，因而需要在实际治理过程中做到具体问题具体分析，制定适合的治理政策；最后，雾霾治理困境是多种矛盾交织的结果，需要在混沌现象中抽离出问题的主要矛盾，即利益矛盾，分析各种利益博弈，进而平衡各方利益，并使得改革成效得以显现。因此，辩证把握雾霾治理这种社会矛盾的普遍性与特殊性，同时把握主要矛盾，即利益矛盾才能使问题得到解决。

关键词：雾霾；环境治理；社会矛盾；利益分析

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2017.14.227

随着我国工业化和城市化的发展，人民生活水平与社会活力不断提升，与此同时，中国在国际社会中也扮演着重要角色。在刚刚过去的“两会”上，政府工作报告指出，我国服务业增加值占国内生产总值的比重已达51.6%，也就是说，工业生产总值其实在下降，这是我国调整产业结构与环境治理成果的初步显现。除此之外，政府还制定实施了关于生态文明建设目标的评价考核办法、建设了国家生态文明试验区；强化大气污染治理，优化能源结构，推进水污染防治，制定土壤污染防治行动计划；推进中央环境保护督察行动、依法严肃查处多起环境违法案件等，这都推动了环保工作深入开展。[1]可见，我国对于环境问题的治理涉及到大气、土壤、水源，以及制度办法和能源结构各个方面，可谓是全方位、多层次、促实效的。

而在2012年党的十八大报告中就指出，建设中国特色社会主义，总布局是经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体，并对全面协调推进五位一体建设做出了重大部署[2]。2013年9月7日，习近平总书记在谈到环境保护问题时指出：“既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”[3]这生动形象表达了党和政府大力推进生态文明建设坚定决心和勇气。

从2012年明确提出五位一体的发展理念到2016年，加强环境治理的理念已经深入人心，其成效也得以显现。但是，雾霾问题却一直困扰公众的工作与生活。而对于雾霾问题的解决，必须对其有一个正确的认识。

1 环境问题具有普遍性

雾霾问题作为社会矛盾的具体表现之一，具有一定的普遍性。在工业化和城镇化的浪潮中，经济建设与生态文明的矛盾会日益突出，无论是哪个国家或地区，二者都存在着不同程度的矛盾。这样，中国就可以利用后发优势，积极吸取发达国家治理环境的相关经验，以减少中国环境治理的成本、提高成效。

1.1 英国的治理经验

工业革命时期的英国大气污染十分严重，当时的“雾都”使得不少伦敦市民对毒雾产生反应，感到呼吸困难、眼睛刺痛，发生哮喘、咳嗽等呼吸道症状的病人明显增多。恶劣的环境问题引发了政府的高度关注，比如说通过一系列的立法来加强对破坏环境的惩罚，而不仅仅是政府的法令；除此之外，政府还出钱来帮助企业转型以及公众居住环境的改造。

1.2 日本的治理经验

20世纪60至70年代的日本，处在战后经济飞速成长时期，其环境问题也日益凸显、甚至全面爆发。为了治理污染，日本政府加大了环境保护力度，特别重视环境立法工作，先后出台了《大气污染防治法》、《公害对策基本法》、《水质污染防治法》和《自然环境保护法》等一系列环保法律，基本形成了环境法规体系，为治理环境问题打下了良好的法律基础[4]。与此同时，他们还不断加强环境管理体制，在特定事业所设立了“防治公害专职管理者”。反观我国，《环保法》实施力度一直不大，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究在该环节一直不到位；而我国的环保部也曾公开抱怨自己是“没有牙的老虎”，可见部门权责配置也应当科学化；最后，我国也并没有形成完备的环境治理法律体系，雾霾治理的“有法可依”也存在一定的瑕疵。

1.3 美国的治理经验

除了政府扶持转型的英国和建立全面环保法律体系的日本之外，美国的环境治理也有自己的特点。在联邦及地方政府部门、专家和科研系统之外，还有一个规模极大的公众参与群体，與政府、专家组成三支互为补充的力量。这个群体组织数量十分庞大，建立形式与宗旨却各不相同，有的是按地区形成的的，有的是针对某一具体问题形成的的，例如保护本地区的湿地、保护某一种动物或某一片树林。更重要的是，公众参与环境保护被以立法的形式固定下来。强大的公众参与意识，促进了在环保事业上政府与民众的通力合作。

1.4 德国的治理经验

相比于日本的较为全面的环保法律体系，德国联邦及各州的环境法规共有8000部，除此之外，还实施欧盟制定的约400个相关法规。从1972年出台第一部环保法至今，德国已拥有世界上最完备、最详细的环境保护法，可以说无论对于企业还是公众、或是对于政府本身的环保工作，法律都有明确的规定。同时，德国政府把保护环境视为仅次于就业的国内第二大问题，各级政府都设有官方的环保机构，并成立专门的环保警察，联邦政府每年的环保贷款达到近百亿欧元，企业每年的环保投资在30亿至40亿欧元之间，德国因此也形成了一个拥有近百万人就业的环保产业，每年环保产品的出口居世界前列。 除政府的官方机构以外，众多跨地区的环保科研机构也对环境保护的推动与环境问题的治理发挥着重要的作用。

2 环境问题具有特殊性

雾霾问题作为社会矛盾的一种，具有其特殊性，要求我们在治理的过程中应当结合实际情况，做到具体问题、具体分析。我们在看到矛盾具有普遍性的同时，也应当结合当地的实际状况，不同国家有不同的制度环境、治理技术、发展理念以及环保意识等等，单单靠照搬外来经验是行不通的。

2.1 健全的制度环境

发达国家相比于发展中国家来说，制度和法律更为健全，企业在生产的过程中会受到相应的法律约束，细化的规章使得政府的监管与处罚也更为有力；其次，发达国家的治理技术比较先进，其治理政策也会与相应的社会条件相适应。完备的法律体系与健全的制度环境使得无论是企业的生产，还是外部的处罚都处在制度的规范下，不仅使得治理有法可依，更减少了相应的监管成本以及“个别执法”、“人性化”执法的存在。这对于降低企业生产的外部成本及提高政府公信力都具有间接作用。另外，国外先进的治理技术也使得环境问题更容易化解。高科技的设备与技术不仅能减少污染物从源头的排放，更有利于污染物的处理与后期测定，因而使得污染的判定更为简单。若是我们直接借鉴国外的治理标准或是检测标准，显然不适用于本国国情。

2.2 先进的发展理念

虽然提出“五位一体”的发展理念，但我国的某些地区依然奉行“先发展、后治理”的发展模式，这就对我国的环境治理造成了很大的阻碍。“先发展、后治理”的理念适用于中国在转型前期亟需经济增长来促进社会发展与人民生活水平提高的时期，而现在恶劣的环境问题已严重阻碍了公众的生产生活，片面追求GDP的增长在现在是没有意义的，转变发展理念势在必行。

西方在发展过程中虽然也曾过分追求经济的快速增长，如战后的德国和日本，但无疑而二者都付出了惨痛的代价。恩格斯说过，人类最伟大的地方在于能够认识、利用规律，但是过分沉醉在对于自然的征服，只会受到大自然无情的报复。我国现在已经认识到环境治理的紧迫性，只有在转变发展理念的大前提下才有可能真正拥有“绿水青山”的宜居环境。

2.3 强烈的环保意识

需要承认的是，我国公众的环保意识还不是很健全。公众对于雾霾问题感到困扰，却不知这其中不仅仅是企业的问题，若是公众的环保意识获得进一步的提高，各种环保项目就能够得以实行，典型的如垃圾焚烧。若是可以在城乡推动垃圾的合理分类，不仅可以增加资源总量及资源利用率，更多的可以减少垃圾焚烧量，从而减轻大气污染。当然，把我国迟迟未能推动垃圾分类的原因归咎于公众的环保意识不高必然难以服众。只是，我们需要认识到公众的环保意识依然有待提高。

同时，我国人口众多、地域辽阔，中小企业近几年的发展势头也较为强劲，若是直接照搬英国经验，政府负责相关设施的改造，这对于公共财政也是不小的压力。不仅仅是企业，在我国农村地区冬日的分散燃煤取暖也对环境造成极大的危害，若是也像英国一样由政府出钱负责改造公众的取暖设备，即使是各级政府分担，恐怕也难以实行。

因此，我国的环境治理应当从激励机制入手，加强政府间以及政府与公众、政府与企业将的相互配合与合作。[5]政府与企业合作，激励企业进行产业升级并对其生产活动进行依法监管与处罚；政府与公众合作，出台相应的环保政策，大力提倡并弘扬环保的消费行为，例如购买具有环保标志的产品，这样，消费行为本身也会对企业形成倒逼机制，以此促进雾霾问题的源头治理。

3 利益矛盾是主要矛盾

雾霾问题的治理涉及到各个矛盾的解决。多种矛盾交织在一起更加剧了环境治理困境的混沌局面。但是，无论如何，对于复杂事物主要矛盾的把握是促进事物发展的重要动力。不难发现，雾霾治理过程中亟需处理的也是最难解决的是利益矛盾问题。而在利益矛盾中，涉及到不同的利益相关者，分析利益相关群体的利益博弈过程，平衡各方損益才能使得问题得以解决。

大气污染问题首先影响的是普通公众的生产生活，因而近些年来公众对于环境问题的关注度明显提高。更有研究指出，在公众环境关注度越高的城市，空气污染（以可吸入颗粒物PM10度量）的环境库兹涅茨曲线（EKC）会更早地跨越拐点，从而进入增长与环境改善双赢的发展阶段[6]。这样，公众显然是此次博弈的重要参与者。除此之外，还有企业与政府。在博弈矩阵中，对弈双方主要有公众与企业、政府与公众以及政府与企业。

3.1 公众与企业的博弈

对于公众和企业来说，公众想要良好的生存环境，企业需要增大利润，良好的环境需要发展环境友好型企业，而企业增加利润一定程度上就避免了产业升级，并需要减少因产品的负外部性带来的成本，因而，二者是有利益矛盾的。但是二者的矛盾一般不会引发直接冲突，公众会选择其代理人，也就是政府来与企业谈判，或是制定相关法律规章并给予一定的处罚、或是帮助其升级改造。若是政府在此过程中并未代表公众的利益，公众一般拥有两种申诉途径，一是可以继续向政府举报企业的违法行为并寻求政府对企业的行政处罚或是直接对于该企业提起诉讼；二是可以选择与企业直接对峙。若是公众选择与企业直接对峙，或是采用温和的方式，例如避免购买该公司的产品，利用消费行为对于企业的产业升级形成倒逼机制；或是采用激烈的行为斗争的方式。当然，政府作为公众的委托人和代理人，在一般情况下会对于公共利益做出回应，若是政府没有代表公众利益，那公众可以选择用脚投票的方式提出抗议。

3.2 政府与企业的博弈

由以上可以得出，一般情况下，公众与企业的利益矛盾会转化为政府与企业之间的矛盾。政府一方面受到经济发展，或是GDP增长的压力，另一方面受到来自自身责任或是公众要求的环保压力；企业一方面需要增加利润，另一方面又受到舆论媒体及政府规章的环保压力。在此过程中，企业与政府有利益相通的地方，比如说提高企业利可以增加税收、增加政府财政与政绩；但是随着政府绩效考评以及发展理念的转变，二者的分歧逐步显现，利益矛盾不断转换。对于政府来说，相比于经济增长的压力，环境保护的压力显得更为明显。不仅仅大气污染的治理，水污染、土壤污染都影响着公众的正常生活、制约着经济、社会的发展。河北发现了面积为17万平方米的工业污水渗坑，对周围环境造成恶劣的影响，虽以启动追责机制，但处罚本身不是目的，重要的是预防未然，从源头根治污染。而政府本质是公众利益的代理人和维护者，公共服务的提供者，相对于经济发展，政府更多的还是应当着重于公共服务的保障。

分析出雾霾治理困境的主要矛盾是各方的利益矛盾，矛盾的主要方面一般转化为政府与企业之间的矛盾后，需要进一步协调各方利益关系并平衡损益。在雾霾治理过程中，直接受益的是公众、直接受损的是企业。对于企业的环保成本，在现有法律、制度框架下，违反相应条文的应当由企业自行承担；对于产业升级带来的成本，政府理论上可以给予一定的政策、技术、资金支持。对于公众的收益，无法直接用货币来衡量，但是在治理期间多交一部分税款或许是可行的。

4 辩证的看待环境问题

对于雾霾治理的困境应当一分为二的看待。雾霾问题严重影响了公众的生产生活、制约着社会发展，但是，矛盾双方是既对立又统一的，雾霾问题本身也会对我国的环境治理形成一种倒逼机制，督促我国对于大气问题的整治；与此同时，雾霾治理本身也会成为一种绩效考核方式，相对于传统的GDP的考核标准，显得更为合理。矛盾是事物不断向前发展的动力，只有运用矛盾、分析矛盾，才能解决矛盾。一味的放大负面效应并不能推动问题的解决。

总的来说，我国的环境治理初见成效，但仍然任重道远。要解决以雾霾为代表的大气污染问题，首先要认识到环境问题的普遍性以积极吸取发达国家的治理经验；其次，要看到环境问题作为一种社会矛盾的特殊性，不同国家的制度环境、治理技术、发展理念及环保意识都不同，一味地“拿来主义”不会有效果；最后，要注重分析治理过程中的主要矛盾，即利益相关者的利益矛盾，简化矛盾、平衡利益才能减少改革阻力。同时，需要注意的是，矛盾解决后的维护需要制度来完成。我国在环境治理尤其是大气问题的治理过程中钟爱“运动式”的治理，典型的如APEC会议举行期间的“APEC蓝”，当时的空气质量改善靠的是各种强制措施多管齐下，工业企业一律停止生产、为了限制汽车尾气排放甚至给企业和学校放假、流动摊位一概不准出摊等，这种方式可谓是力度大、见效快，但是其成果却是难以维持的。而将“运动式”治理的成果固定化的方式就是规章的出台与制度的建立，否则仅靠“一阵风”难以治理好环境问题。

参考文献：

[1] 政府工作报告[R].北京：十二届全国人大五次会议，2017.

[2]中国共产党第十八次全国代表大会报告全文[R].北京：中共十八大，2012.

[3]http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0901/c164113-25580891.html[DB/OL].

[4]http：//wenda.tianya.cn/question/24944f42b96e8e0b[DB/OL].

[5]任丙强.生态文明视角下的环境治理：问题、挑战与对策[J].政治学研究，2013（05）：64.

[6]郑思齐，万广华，罗党论，孙伟增.公眾诉求与城市环境治理[J].管理世界，2013（06）：72.

作者简介：朱昭娜（1993-），女，山东烟台人，硕士研究生，主要从事服务型政府建设研究。