政府与环保领域第三部门合作机制探究——基于A市低碳协会的现实考察

熊旺，石大建

（广西师范大学法学院，广西桂林，541004）

政府与环保领域第三部门合作机制探究
——基于A市低碳协会的现实考察

熊旺，石大建

（广西师范大学法学院，广西桂林，541004）

十八大报告首次把生态文明建设列为中国特色社会主义建设“五位一体”的总布局之一，政府与环保领域第三部门的合作越发受到重视和期待。通过对第三部门的文献研究和A市低碳协会实证考察，探究了两者之间在构建合作机制中存在着公民社会发展不成熟、工作人员专业化低等问题，并提出通过加强制度建设、人才培养、自身建设等途径促使政府与环保领域第三部门有效合作，以充分发挥两者效能，提升解决环保问题能力。

政府；环保；第三部门；合作机制

改革开放使中国社会、经济等方面经历了巨大的变化，服务性政府的建设在全国开展，简政放权的改革理念逐渐成为现实行动。其中第三部门在接受政府职权的剥离过程中，承接了来自政府委托的职权，承担了重要责任，政府的改革运动为第三部门的发展提供制度诱因和生存空间。除此之外，第三部门在资金筹集、效能发挥、社会行政等方面有诸多第一部门、第二部门无可比拟的优势，在经济社会发展中逐渐成为一种不可忽视的社会力量，它的发展成为现代社会发展中的一个必然趋势。

2015年的巴黎气候大会上近200个《联合国气候变化框架公约》缔约方一致同意通过《巴黎协定》，充分显示出环境保护问题在当前的各个国家和社会受到了前所未有的重视。由于工业文明建设的时代特性和政府垄断等局限性，政府对生态环境管理过程中出现了“政府失灵”的现象［1］，在环境保护各方面也不可能事事亲为；市场在环保领域发展也没有成熟，存在市场失灵的情况。因此环保领域第三部门就在其中找到了自身定位，日益发挥出自身的优势和作用，成为环境保护领域的重要力量。通过政府与环保第三部门相互合作，可以提高环境治理的效率，降低治理成本，利于构建多元合作的公共环境治理体系。

一、问题的提出

经过近40年的改革开放，我国取得了巨大发展，同时也认识到了之前以牺牲环境和浪费资源来发展经济、促进生产的模式已经难以维持，公众希望在生活水平提高的同时生活质量也相应提高，生活环境得到改善。在这样的背景下，环境保护的重要性随着国家大政方针的出台和社会舆论、人民群众的深入关注日益凸显，各个领域都在为生态环境建设出力。其中环保领域第三部门通过发挥自身专长，在环境保护方面发挥出越来越大的作用。

随着公众对公共利益的诉求不断上升和民主社会的发展，政府和环保第三部门之间有必要构建一种高效合作机制。这种必要性主要体现在可以促使环保领域的公共管理主体多元化、健全环保制度等，可以让更多公众和组织参与到环境保护当中，促进环保问题的解决。

长期以来，第三部门的地位、性质、职权等都难有一个清晰的法律界定，而政府作为国家权力的执行机关，也难以把自身权力下放给第三部门，这些缺陷使两者合作成效下降。随着环境保护问题不断增多，牵涉面更加复杂，政府环境治理能力面临严峻考验，政府与环保第三部门合作、协调是必然的，而环保第三部门在许多方面也需要政府支持。如何建立一种长久有效的合作机制，破解合作中的难题，成为亟待解决的问题。

二、政府与环保领域第三部门合作机制现状

(一)我国政府与环保第三部门合作概况

当前我国环保领域第三部门作为成立时间最早、最活跃、最有影响的第三部门类型，虽然与政府关系较早些年相比有很大改善，地位不断提高，但是由于社会地位、权力、目标理念等方面的客观差异使得环保领域第三部门与政府之间仍缺乏一个长期有效的合作沟通机制，更多情况下是环保领域第三部门通过社会舆论、媒体报道等间接途径达到影响政府政策、决策的目的。

根据当前我国国情，政府对于第三部门管理采取的不是“单一”的手段而是根据具体类型分类管理。这在一定程度上可以根据实际情况区别对待，针对不同组织采取不同的管理方式。但是这也容易形成不对等的合作关系，并难以避免受制于国内政治关系影响，因此第三部门的独立性容易遭受考验。环保领域第三部门也是存在如此现象，在所谓的“合作伙伴关系”中政府处于主导地位。

(二)对A市低碳协会的实证考察

为确保研究的科学性，获得第一手研究资料，选取了A市低碳协会作为实证研究对象。A市低碳协会成立于2011年6月，挂靠于A市发改委，主要业务范围是开展节能减排、理论研讨、经验交流等，协会宗旨是坚持科学发展观、坚持以诚信为本、坚持为会员服务、坚持为低碳事业服务等。发挥智囊团和桥梁纽带作用，促进全市生态修复、节能减排、可持续发展工作等。并在2012年11月召开了A市低碳协会会员大会，会议审议通过了《A市低碳协会章程（草案）》。目前协会已有三十多个会员单位。

通过与A市低碳协会会长及工作人员等6人经过四次访谈，搜集到了丰富的第一手资料，部分资料如表1和表2。

1.内部组织环境状况

虽然A市低碳协会作为A市发展良好的环保领域第三部门，成立之初发展顺利，政府、社会各界给予了支持和帮助，但是经过几年之后，外部支持减少，自身的发展也没有取得长足进步，工作热情和组织向心力不强就是一个证明。组织自身发展能力的缺陷是阻碍其发挥作用和难以与政府构建有效合作机制的主要原因。作为执行公共权力、进行公共管理的政府，在与其他组织合作前也必须考虑到合作方是否具有合作能力，如果合作方自身都存在很大问题，政府就不会轻易尝试最后可能合作失败的危险行为。

2.外部组织环境

外部组织环境对自身的发展和与政府的合作至关重要。A市低碳协会的收益来源主要是以会员缴纳的会费为主，其次是政府给予相关补贴。由此可以看出，协会在经济上具备一定程度的自主性。但在访谈中得知，A市低碳协会还是没有摆脱与政府的“依附关系”，主要表现在挂靠在A市发改委下并且常成为其部门下的“小助手”，在一些职能问题上需要与政府商讨，时常受政府干预。这使A市低碳协会的独立性难以保持，在与政府合作过程中处于被动地位。协会在收益分配上主要是用于召开各种以低碳为主题的会议和开展相关宣传活动，这也是作为第三部门特征的重要体现。除此之外，国家虽然制定了一些有利于环保第三部门发展的宏观政策，但对于A市低碳协会就实践层面来说并没有享受到国家的政策支持，也没有与其他组织进行合作。

表1 内部组织环境

表2 外部组织环境

（三）政府与环保第三部门构建合作机制面临的问题

总体而言，A市低碳协会处于力求发展但内外部环境不成熟的状态，使其发展受阻，并且这样的内外部组织环境使其和政府的合作难以开展，在和政府的互动过程中成为了政府的任务执行者和助手，会员和公共诉求难以得到宣扬和维护。从中可以总结出两者构建有效合作机制主要面临的以下几个问题：

第一，制度不健全使双方合作充满阻碍。制度不健全对政府与环保领域第三部门合作存在多方面影响，比如对于环保领域第三部门身份法律界定不清楚，致使双方合作的合法性备受质疑；民主制度不完善使第三部门的意志难以受到政府重视。正如科斯顿所分析的那样，当一个社会接受制度多元化时，政府与非营利组织才有合作的空间。在非合作的关系中，政府更多的是专制独裁的［2］。只有不断完善各项民主制度，才能使更多的社会民意真正上升到政府的决策中，两者的合作才能拥有一个良好的法律空间。除此之外政府认为类似于A市低碳协会这样的第三部门在政府领导下不能发挥出作用，对第三部门的认可度低，与之合作的意愿不强，表现出政府的观念落后。

第二，公民社会发展的不成熟，公众参与热情不高。我国社会中间阶层虽然在不断壮大，但公民社会仍处于低级阶段，对于这个不断发展的动态时期，还不足以形成一种公民力量，民众维护自身权利的诉求还不够强烈，光靠少数的“先进积极分子”起带头作用所形成的效果也是有限的，更何况在A市这样的小城市环境。缺少民众的足够支持和响应，政府和环保领域第三部门之间的合作动力也会降低。

第三，组织人才缺乏，自身实力弱。在新时期，人是任何组织最宝贵的资源，重视人的能力和作用可以充分促进自身组织的发展和成长，对于第三部门来说也是如此。从A市低碳协会和相关文献中得知，第三部门工作人员非专业话、非职业化现象普遍存在。很多第三部门工作人员都是兼职人员，环保领域第三部门的专家、学者真正参与到组织建设和发展的机会、时间不多，这样就直接导致了组织专业化程度低，欠缺丰富的经验和扎实的专业技能，政府很难与一个非专业的组织合作，更难以把相关职能赋予组织并与其建立平等有效的合作机制。

三、政府与环保领域第三部门构建合作机制的路径

政府和环保第三部门能够有效合作不仅可以解决好环保问题，还能促进政府职能的转变和环保第三部门的发展。在环境保护领域，未来将会形成政府、环保第三部门、市场、公众四位一体共治的局面，形成多种治理主体共治的局面已经是未来发展趋势。通过相互合作和沟通，从各个方面形成合力把生态环境建设好，防止环境污染事件的发生。然而当前两者之间构建合作机制还有许多阻碍，只有通过各方努力才能破除阻碍，使双方能够顺利合作，才能为解决环保问题提供科学途径。通过研究相关文献资料，结合对A市低碳协会的实际调查及相关问题分析，可以从以下几个方面来实现。

（一）加强环保立法，加大与环保第三部门支持，转变观念

1.建立健全政策法规，形成合理的合作共治政策体系

制度作为一种稀缺的资源，它的关键作用是增进秩序，具有系统性、非随机性，秩序鼓励着信赖和信任，并减少合作的成本［3］。缺乏制度建设直接影响到环保领域第三部门的发展和与政府的合作，使两者的关系渐渐形成了“不对等的关系”，环保领域第三部门在合作中处于不利地位，难以掌握到平等的话语权。环保问题的复杂性、时效性、公共利益性等特点需要特定法律、法规来对解决问题的责任主体和治理主体等方面做出界定，需要明确双方各自的权限，创造双方互动合作的平台。目前我国针对环保领域第三部门主要有《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》等法规，但这些法规远不能适应环保第三部门的发展和公共环境治理的需要。从另一个角度讲，通过合理的法律法规，政府可以更好的维持环保领域第三部门的秩序，促进其按照法律法规办事，维护好公共利益。

2.给予环保第三部门支持和鼓励，彼此加强沟通

环保第三部门作为一个非盈利、解决环保问题、维护公众环境利益的社会组织，不同于追逐私人利益企业组织。政府作为公共管理主体，也是为了社会公共利益而存在，在组织宏观目标上，与环保领域第三部门是一致的。政府在公共管理活动中持续发生的财政危机、信任危机等需要第三部门协助。并且政府对环保领域第三部门资金、信息、设备等方面的这种支持也是对公共管理活动中民主化进程的推进。两者进行有效沟通，相互了解，共同解决处理问题，形成信息共享、资源补充的合作伙伴关系，也是形成合作机制的必要条件。

3.加深对环保领域第三部门各方面认识和理解，提高信任程度

长期以来政府对环保领域第三部门的认识处于一个不清晰的状态，部分群体能够看到未来环保领域第三部门良好的发展趋势，而其他群体则认为其存在意义不大，并不能长久发挥作用。政府对环保问题反应速度并不及环保第三部门迅速，在某些方面政府要落后于环保领域第三部门，使两者之间的思想意识不在一个水平面上。所以政府必须转变传统观念，跟上时代发展的步伐，解放思想和提高信任程度，吸收环保领域第三部门的优秀资源，为公共环境治理提供动力支持。

（二）环保第三部门加强自身组织建设和管理，培养和引进专业人才

1.加强自身建设和管理，提升管理水平

从实际调查中发现，A市低碳协会在组织管理、职能分工、组织文化建设等方面有许多不足，这就直接导致其自身在解决环保问题上效率不高，没有发挥出其作为环保第三部门应有的优势和作用。政府在选择合作对象上必定倾向选择综合实力强、办事效率高的组织对象。环保第三部门治理机制实质是各权力机关相互间的权利制衡关系，表现为某种组织结构和制度安排［4］。环保领域第三部门在组织管理上可以借鉴企业相关的管理办法，通过积极进行组织文化建设，提升组织的向心力，形成完善的内部运行机制和内外部监督机制，提升组织的管理水平和解决问题能力。

2.培养专业人才，建立专业化队伍

人才资源是当今社会最为重要的资源，而在环保领域第三部门中的工作人员中，他们的专业化水平较低，很少有经过系统专业培训，大多是普通志愿者，并且加入到组织的目的更加单一，只是纯粹的利他主义思想，这跟国外的环保领域第三部门人员除了拥有利他主义思想外还希望借此获得技能、经验和社会关系的想法有很大差异。因此在解决问题、处理与政府和社会的关系上，我国环保第三部门就显得不够专业，这就需要通过提高工作人员的素质与能力，注意建立自身良好社会形象，树立品牌意识，在帮助社会维护公共利益的同时也促进自身发展。

3.正确定位自身，提高财务透明度

正确定位自身就是明确自身地位、功能、作用，减少对政府的依赖，理清自身与政府、市场的关系，只有这样才能做出良好的符合客观实际的行动，确立合适的角色。环保领域第三部门要弄清楚什么是有所为，什么是不可为，合理界定自己的职能界限，坚持宗旨，做好自己该做的事，这样在与政府的合作过程中，才能把握好原则，以防与政府发生角色上的冲突。环保第三部门在发展过程中也会遇到贪污腐败问题，要消除国家和社会对此顾虑，提升自己的公信力，就必须做好财务上的工作，提高财务的透明度。这项工作还能帮助组织自身形成一个透明的内部财务监督机制，提升财产使用效率，促进自身健康发展。

4.创新合作方式，逐步形成合理高效的合作机制

根据目前调查和相关文献资料，我国存在的主要合作机制有政府购买、参与听证会、问政等方式，虽然取得一定进展，但面对新时期还显得单一。环保第三部门可以借此利用互联网技术对社会各方面的革新，创新与政府合作方式，比如可以通过共建微信公众号、共同拍摄网络公益视频等新媒体方式。多吸收、引进国外发达国家政府与环保领域第三部门合作经验，比如英国政府与当地的第三部门签订合作伙伴关系协议，规范双方的行为，通过政府采购或委托的形式和第三部门开展广泛的合作经验就可以值得借鉴［5］。这需要合作主体共同的努力，提升合作效果，拓展出更多合作行动空间，才能逐步形成合理高效合作机制。

（三）社会媒体需要积极参与，履行义务和维护权利

1.社会媒体要正确履行职责，发挥自身作用

社会舆论可以在政府与环保第三部门合作中发挥出重要作用。第一，扮演监督者的角色。通过对环保第三部门、政府等方面的监督，能够有一个强有力的约束力量促进双方构建一个健康合理的合作机制。第二，扮演传播者的角色。社会媒体还可以通过社会报道、访问等方式把收集到的丰富客观资料第一时间呈现给社会，可以使社会更加了解环保第三部门和政府之间合作，提升公众对双方的认识和理解，还能促进政府和环保第三部门之间的沟通，减少误会，化解矛盾。第三，扮演引导者的角色。通过发挥媒体引导作用，转变公众对环保第三部门的认识，提升自身的维权意识。

2.提高公众参与度，正确履行义务和维护权利

环保问题的解决离不开公众的支持。公众在政府和环保第三部门的合作出现问题的时候能够积极去协调解决，可以促进他们的办事效率提高。2014年新颁布的《环保法》对我国环境保护制度进行了梳理和总结，明确了公众在环境问题中各方面权利。保护环境也是公众的义务和责任，与自身利益紧密联系，因此公众要积极参与到保护环境当中，发挥出自身应有的作用，促进公民社会的发展。

（四）企业加大对环保第三部门的支持，增加社会责任感

环保问题的出现很大一部分原因是由企业生产等造成的，企业需要承担相关责任。在发达国家很多大型公司、企业都会通过设立环保基金、捐款等方式参与到环保当中，而我国的企业在这方面还很欠缺。企业应通过支持环保第三部门的发展，转变生产方式，促进环保问题的解决，不仅可以提高竞争力，还能提升社会认知度，在社会中树立良好的形象。

［1］杨启乐.当代中国生态文明建设中政府生态环境治理研究［D］.上海：华东师范大学，2014.

［2］Coston.J.M.A Model and Typology of Government-NGO Relationships［J］.Nonprofit and Voluntary Sector Quarter⁃ly，1998，27（3）：358.

［3］柯武刚，史漫飞.制度经济学［M］.北京：商务印书馆，2002：33.

［4］季婉婧，曲建升，曾静静.基于内容分析法的国际环保非政府组织运行机制研究［J］.情报杂志，2013（1）：126.

［5］孟蕾.英国第三部门与政府合作伙伴关系对我国的启示［D］.西安：西北大学，2006.

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A

国家社会科学基金“民族地区慈善组织群发展的制度环境研究”（15BSH104）

熊旺（1992-），男，研究生，研究方向为公益组织、司法社会。

石大建（1974-），男，副教授，硕士生导师，研究方向为司法社会、慈善与公益。