三圈理论视域下的现代公共文化服务体系构建

2017-07-18侯天佐

湖北行政学院学报 2017年3期

关键词：服务体系公众服务

侯天佐

（中共大连市委党校，辽宁大连 116013）

三圈理论视域下的现代公共文化服务体系构建

侯天佐

（中共大连市委党校，辽宁大连 116013）

三圈理论是20世纪90年代以来被广泛应用到公共管理领域的分析工具。三圈理论提出，一项公共政策的制定或公共决策的实施，必须充分考虑到价值、能力和支持三方面要素。在三圈理论框架下，现代公共文化服务体系在价值维度构建上应注重公共性、现代性和系统性，在能力维度构建上应注重标准化、信息化和机制化建设，在支持维度构建上应注重宣传机制、反馈机制和社会化建设。

三圈理论；现代公共文化服务体系；构建对策

党的十八大以来，党中央围绕“构建现代公共文化服务体系”的战略目标，积极部署并全面推进公共文化服务体系建设。作为现代治理体系的重要一环，现代公共文化服务体系构建亟需拓进、创新、完善。三圈理论是上世纪90年代以来被广泛应用到公共管理领域的分析工具，将现代公共文化服务体系置于三圈理论视域下进行重新审视，具有重大的现实意义。

一、基于三圈理论的现代公共文化服务框架解析

三圈理论是由美国哈佛大学肯尼迪政府学院教授马克·莫尔首创的管理学分析工具。1995年，他在《创造公共价值：政府战略管理》一书中详细阐述了三圈理论[1]（P44），并推动该理论在肯尼迪政府学院学者们的后续研究中不断拓展和深入。三圈理论核心思想可以概述为：一项公共政策的制定或公共决策的实施，必须充分考虑到三方面要素的有机统一，即价值、能力、支持三要素。价值要素是指公共管理的实施要最大化地创造并实现公共价值，致力于公共利益的实现；能力要素是指公共管理的实施要具备充足的能力和资源，提供匹配到位的人力、物力、财力支撑；支持要素是指公共管理的实施要充分考虑服务对象的意见和建议，争取得到最广泛的公众支持。这三种要素需要领导者在公共管理中不断协调、综合考虑，达到三者相互统一的和谐状态。如图所示，在三圈理论的框架下，三个圈交叠的部分为最佳状态，如何使三圈交叠并尽量争取交叠部分的最大化，同时在快速变化的社会事务中不断调整各个要素，保持其最佳状态，成为公共管理主导者的主要职责和施政目标所在。

图1 三圈理论示意图

在三圈理论视域下审视现代公共文化服务体系，可分为三个维度进行框架分析：

1.价值维度

“公益性文化建设最终目标是要将不同觉悟、不同层次的人们引向更高的精神境界。”[2]（P151），现代公共文化服务体系构建必须以公益性为根本目标，切实体现文化惠民、文化化人的价值理念。根据三圈理论，科学、人本、合理的目标构建是公共文化服务有效实施的基本前提。如果只有能力和支持，而缺乏作为起始点和出发点的公共价值目标的有机构建，则公共文化服务的实施会演变为毫无意义的行动，造成重大损失。现代公共文化服务体系的目标构建尤为需要凸显三大价值。一是人本价值。在市场经济大潮的冲击下，现代公共文化服务尤其要有所坚守，正确对待“义”、“利”矛盾，以人为本，积极响应公众的文化需求，全力满足公众的文化权利。现代公共文化服务的出发点和落脚点是“人”，这也是公共文化的灵魂和核心。二是时代价值。快速发展是现代社会的突出特征，现代公共文化服务体系必须与时俱进、体现时代性，始终代表先进文化的前进方向，永葆生机和活力，以最广泛的覆盖面提供公益文化，在理论和实践的双重维度不懈探索，开创公共文化服务体系现代化发展的新局面，为社会提供精神动力和智力支持。三是科学价值。现代社会与科学的联系日益密切，现代公共文化服务的目标构建要以科学理论为主导，把握规律性，及时总结梳理实践情况，借鉴现代技术和工具，将定性和定量分析相结合，深入论证、集思广益，实现公共文化服务提供的科学化，方能经得起实践和时间考验。

2.能力维度

现代公共文化服务体系建设中，能力建设是关键。作为公共文化服务的主导者，政府要根据公众的文化需求准确到位、保质保量地提供公共文化服务，这需要一定的资源、方法、技术和技巧。具体来说，现代公共文化服务体系的能力维度有硬件和软件两方面的支持。所谓硬件支撑，主要指由政府作为主导者，为公共文化服务顺利运行而提供的人才、物力、财力等硬件要素。如推动生产丰富健康的文化产品，促进文艺创作的繁荣，通过公共文化产品传播核心价值观、传递正能量；建设基础文化设施，为公共文化服务提供阵地和平台，通过各具特色、富有内涵的文化建筑、便民利民的文体器材等丰富公众的文化生活、满足多样性文化需求；投入稳定充足财政支持，完善与国家财力水平相平衡的财政投入，通过项目投资、重点扶持、购买服务等财政措施，切实做到公共资金取之于民、用之于民，为公共文化需求的满足提供财政保障；培育专兼职结合、素质全面的公共文化服务人才队伍，做好智力支持；通过培养“公共文化服务管理人员、公益性文化机构服务人员及基层业余文化工作者和文化志愿者等”[3]（P264）方式，注重文化人才的培养、引进、选配、使用，为现代公共文化服务体系构建提供人才保证。所谓软件支撑，是指政府通过一定的方法、技术、技巧提升公共文化服务水平、促进公共文化服务实施。如充分运用现代技术手段、发挥现代传媒作用，推动现代公共文化服务内容、方法和机制的创新；巧妙运用包括目标管理法、层次管理法等在内的管理方法，探索切合需要、运行有效的方式，进而提升科学决策、管理和服务水平；在公共文化服务实践中积累各有千秋、各具特色的服务和沟通技巧，使得公共文化服务因地、因事及时调整，妥善运行。

3.支持维度

公众的支持越来越成为现代公共文化服务的重要考量维度和动力源泉。这主要可以从两个层次来考量。一是公众满意度。满意度来自于公众接受公共服务之前的期望与接受公共文化服务之后的感知、评估之间的比较。作为一种主观体验，它既和公众的知识背景、生活经历、文化习惯等因素息息相关，也和政府的能力建设、公共文化服务目标的设置直接有关，又和政府与公众之间的沟通密切相关。要通过保持稳定的公众满意度分值并尽量不断提升公众满意度指数，将群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为衡量公共文化服务效果的唯一标准，以满意度作为工作的“晴雨表”，并根据公众满意度的分配、比值等指标不断调整公共文化服务的内容、流程、技术、方法。二是公众参与。现代公共文化服务体系需要积极吸纳公众参与。一般而言，社会力量的参与可以分为公民有组织的参与和公民个人参与两类。公民有组织的参与又包括社区组织参与、非营利组织参与以及营利组织的参与等[4]（P229）。通过多样、灵活的公众参与，使公众参与到公共文化服务的规划决策、生产服务、建设投入、运营管理、评估反馈中来，通过公民参与推动公民理解接受，提供人力、财力、物力支持，实现公共文化服务资源投入的乘法效应，有效解决公共文化供需矛盾，提升现代公共文化服务效率与质量。

二、价值维度构建：秉持现代公共文化服务体系的基本价值理念

现代公共文化服务体系是现有公共文化服务体系建构基础上的延续与升级，其基本价值取向决定了现代公共文化服务的发展方向和宗旨。三圈框架下现代公共文化服务体系的价值理念有如下三点：

1.现代公共文化服务体系重在“公共性”，要回应公共诉求

三圈理论视域下，构建现代公共文化服务体系的公共性体现为两个方面。第一，文化事业要坚持党的领导，代表人民利益。当前市场经济日益发展、改革开放处于深水区，各项制度变迁、各种利益纠结、各类市场竞争都导致了多元思想观念的存在和多元价值的冲突。此种态势下，现代公共文化服务直面秩序与公正、公正与效率间的冲突等各种碰撞。在此等态势下，只有坚持党的领导，才能真正奉行“全心全意为人民服务”的根本宗旨，切实树立以人为本的理念，在多年来精神文明建设经验的基础上，坚守公共文化服务体系公益性特征，将社会效益放在首位，保持公共文化产品和服务凸显正能量、正向价值观的性质，通过健康向上的公共文化陶冶人们的精神世界，激励人们奋发进取。第二，提升公众满意度。公众支持是公共文化服务的重要依托，有利于公共文化服务活动的顺利实施以及效果提升。在初始决策中注重公众文化需求调研，并根据公众在公共文化服务过程中的意见和建议不断调整目标、做好追踪决策，有利于争取公众支持。要及时、全面地宣传，经常性地沟通；要争取公众的知情、理解，要力争优质、高效地提供文化服务，做好“硬功”；要争取积极、理性、科学的公众参与，培育主体意识。

2.现代公共文化服务体系重在“现代性”，要体现现代理念

第一，要变“自上而下”为“自下而上”，化管理为服务。在我国传统的计划思维主导下，传统的公共文化服务受困于“办文化”的思维模式，公共文化服务由政府垄断，以政府为出发点提供公共文化产品和服务。这既导致了公共文化有效供给不足、资源利用率不高，又导致了供给和需求的脱节，公众满意度不高。采取“自下而上”的服务模式，有利于实现公共文化服务的共建共享、多元参与，切实做到公众导向，推动现代公共文化服务体系的实质性进展。第二，要变“过程导向”为“结果导向”，化外延式发展为内涵式发展。传统的公共文化服务更注重“量”的积聚，如数量增长，规模扩张，速度加快、空间拓展等，在外延式发展到一定程度之后，“质”的提升成为更为突出的待解矛盾，“优质高效”成为构建现代公共文化服务体系的核心目标。公共文化服务转而更加注重结构优化、质量提升、效益增高、实力增强等，将“科学发展观”引入现代公共文化服务体系构建之中，以期实现现代公共文化服务体系的现代化转型升级。

3.现代公共文化服务体系重在“系统性”，要构建系统思维

第一，要统筹价值、能力、支持三大要素，完善现代公共文化服务体系。传统的公共文化服务体系建设中，更加注重政府人力、物力、财力的提供，对于公众支持维度关注不够，致使公共文化服务体系建设的内容要素缺项，不利于公共文化服务目标的实现。同时，价值、能力、支持三大要素也不是孤立的，只有各要素间均衡协调、有机组合、合理配比，才能实现整体效能的不断提升、资源的优化配置，实现现代公共文化服务体系的全面发展。第二，要完善计划、执行、反馈系列环节，形成过程回路。从过程论的角度来看，当前不论是公共文化服务体系，还是公共服务建设，都存在着重事中管理轻事前计划和事后监管的现象。在计划、执行、评估、反馈的各个环节中，还存在重近期、局部目标忽略长远、全局规划，重政府内部评估与反馈、忽略公众评估与反馈等现象。对于公共文化服务而言，文化服务的评价更有赖于公众自身的价值观念、审美情趣、思维方式等感性因素，来自于公众的事前需求表达、事后效果反馈尤为重要。

三、能力维度构建：提升政府提供现代公共文化服务的主要能力

公共文化服务能力的强弱决定了政府作为服务主体满足公众文化需求的有效程度。要适应现代公共文化服务的基本趋势和要求，必须提升公共文化服务能力，以服务能力的现代化推进服务体系的现代化。当前的主要着力点有：

1.进一步推进现代公共文化服务体系的标准化建设

标准化、流程化是西方现代管理的一个突出特点。标准化是实现均等化的有效手段，有助于现代公共文化服务价值目标、能力提供、公众支持的进一步明晰化、定量化、可操作化、可测评化。可以说，标准化是现代公共文化服务体系进一步科学化的必然途径。当前的主要着力点有两个方面。一是出台基本公共文化服务标准。基本公共文化服务标准主要包括“国家各大区域公共文化服务种类、场地设施、人均资源、服务半径、人员编制、经费投入等一系列标准”[5]，在各大区域基本公共文化服务按照大致统一的标准提供服务和保障的基础上，要尊重层次性和差异性，推动各地政府参照基本标准制定各级和各地标准，并着力构建弱势群体和外来务工人员的公共文化服务标准。二是把握公共文化服务关键环节的标准化。现代公共文化服务标准化建设是全面、系统、长期的综合性工程，当前要重点明确关键环节的标准化建设，使之作为公共文化服务目标达成、能力提供、公众支持的重要衡量标杆。当前，诸如服务的行为标准、内容标准、设施标准、时限标准、评估标准等作为基本环节和关键环节，亟需出台底线标准，并要在标准出台后不断评估、不断调整、不断细化。

2.进一步推进现代公共文化服务体系的信息化建设

信息技术拓展了新的文化空间，公共文化服务信息化使现代公共文化服务体系三要素的配备以及三要素之间的系统运转更加快捷、更加广泛、更加便利、更加节能、更加协调，因而成为现代公共文化服务体系构建的重要举措之一。当前的主要着力点在于两个方面。一是强化现代公共文化服务的信息技术支撑，重点是加速公共文化服务与信息技术的融合，继续大力推进数字图书馆建设、文化信息资源共享工程、文物调查及数据库管理系统建设、文献数字内容建设、电子阅览室建设等信息工程，并着力加强基层公共文化信息工程建设，进一步搭建数字平台，进一步缩小数字鸿沟，促使公共文化服务从封闭走向开放、从分散走向共享、从一元走向多元，提升公共文化信息的保障与服务能力。二是打造现代公共文化服务的信息化服务体系。通过建立公共文化服务网站、公共文化服务信息库等方式积极宣传公共文化服务的内容、设施、活动等信息；开通网上互动渠道，保障公众的文化知情权、文化表达权；通过在线讲座、在线展览、乃至微信、微博等方式灵活、随时、见缝插针地适应群众文化需求开展公共文化服务；通过3D动画、声色效果等高科技方式增加公共文化服务产品和内容的吸引力，争取关注度。

3.进一步推进现代公共文化服务体系的机制化建设

建立完善的公共文化服务体系是现代公共文化服务保持整体性和长效性发展的内在支撑和外在保障。当前主要的建设内容有两点。一是要统筹协调、科学布局。即以前瞻性规划为前提，以体系化制度为保障，以各级党委及领导班子为龙头，以文化局、宣传部、人事局、财政局等各单位部门为参与者，发挥综合服务功能，加强现代公共文化服务体系的协调机制建设。当前公共文化服务过程中存在的比较突出的问题即公共文化服务设施总量不足、布局不均，如何实现城乡、区域间的平衡协调，在优化空间布局、扩大基础覆盖面上下功夫，促进公共文化服务的辐射和带动功能，成为统筹协调机制的建设重点之一。二是要改进供给，提升效率。保障人民基本文化权益、由政府为公众提供优质公共文化服务是现代公共文化服务体系的题中应有之义。供给效率低下成为制约优质公共文化服务提供的重要要素。首先，应注重设施、人才、技术、资金、制度的有机整合，并根据各地实际与实践相应调适，使之成为环环相扣的链条，而非内容与形式相脱节的“空中楼阁”，增加内涵与活力。其次，应注重公共文化服务流程和方式的改进。通过定期、系统调研公众文化需求，积极探索灵活有效的服务机制与服务方式，有计划地开展公共文化服务人才的引进和培训工作，形成良好的公共文化服务人才流通机制，构筑专业化人才高地，不断提升公共文化服务能力和服务质量。

四、支持维度构建：争取公众对现代公共文化服务体系的广泛支持

公众是公共文化服务的受众，也是直接利益相关者，争取公众的支持对于公共服务目标的达成至关重要。支持是一个不平衡的概念，因为会有“支持者”和“不支持者”的共存。公共服务主体要做的是“考虑支持者与不支持者之间有效的平衡是什么，努力寻求并实现这种平衡”[6]。当前的主要着力点在于：

1.进一步推进现代公共文化服务宣传机制建设

当前，公众对于公共文化活动以及服务内容的认知度尚有待提升，因此，宣传推广是当前吸引公众参与公共文化活动的基本前提。一是以品牌活动促进宣传。要通过具有强大凝聚和辐射能力的品牌文化的创建和推介，以“品牌效应”进一步扩宽宣传推广渠道，以激发公众提升对于公共文化活动品牌中蕴含的价值、情感、品味等综合因素的认知，进而将公共文化服务要传达的核心理念和文化体系对受众进行传播。二是要通过深入基层促进宣传。公共文化服务的对象是广大群众，群众文化重在基层参与。要发挥基层党组织、社区委员会的组织协调作用，搭建常态化的演出活动平台，培育基层群众的关注度和参与热情，鼓励广大群众关注公共文化、消费公共文化、参与公共文化、自办公共文化，切实享受到优质、便捷的公共文化服务。三是以媒网融合促进宣传。要强化互联网思维，大力推动广播电视与互联网的融合发展，推动其在内容、渠道、平台、经营、管理等多个层面的深度融合，构建立体多样的现代传播体系，以新型公共文化服务传播推介公共文化。

2.进一步推进公共文化服务反馈机制建设

公共文化服务体系要建立供给、需求、评价的有效对接机制，通过反馈机制及时修正服务政策和服务措施，以实现最佳的服务效力。当前的重点措施主要有两个方面。一是要加强反馈机制建设。以长效性的制度和机制建设作保障，通过理事会、咨询委员会、社会协商对话制度、听证会等渠道和方式，吸纳相关专家、各界群众参与到公共文化服务中来，以了解公众需求，知晓公众意见，提升公共服务供给的认同度和公平性。二是要全面推进反馈措施。通过评价与反馈表、随机采访，跟踪服务、座谈会等方式提升群众知情度，及时、随时收集群众意见建议，并对收集到的大量信息进行科学筛选、分析归纳，必要时组成专业团队对公共文化需求和反馈进行科学评定，不断根据反馈随时调整公共文化服务的内容、方式、节奏，有针对性地进行科学纠偏，逐步实现“自上而下”提供式服务向“自下而上”的需求式服务转变，切实助推基层公共文化服务的均等化建设。

3.进一步推进现代公共文化服务社会化建设

《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出要“鼓励和引导社会力量参与”。“公共文化服务体系的优化与运作需要权威，但更需要持续的互动、协商与合作”[7]。在政府主导的前提下，公共文化服务多元供给和多方治理成为重要发展趋势之一。当前的主要着力点在于两个方面。一是吸纳和动员民营企业参与。通过“政策引导”如政策激励、资源倾斜乃至有条件的强制、“精英推动”如政治精英或企业经营对企业参与公共文化服务的推动、“利益诱导”如进行成本收益权衡之后在经济效益或者社会效益驱动下的主动参与、“企业自发”如企业在文化热情、文化追求的驱使下自动自发自觉地参与行为等方式[8]（P203），来推进民营企业在现代公共文化服务体系中的有序且可持续的参与，激发社会活力。二是组建和培养文化志愿者队伍。重点是通过建立统一的文化志愿者组织管理机构来理顺招募、培训、管理、考核、评价等各个环节的工作，通过创新完善文化志愿者的管理规定来探索能充分调动文化志愿者积极性和兴趣点的激励措施、建立科学的量化考核与评价机制、保证文化志愿者队伍建设所需的经费投入，通过培养文化志愿者骨干和带头人来带动整支队伍活力、并形成文化志愿者自治机制。

[1][美]马克·H穆尔.创造公共价值:政府战略管理[M].伍满桂.北京：清华大学出版社，2003.

[2]杨茜.中国公益性文化发展研究[M].石家庄：河北大学出版社，2012.

[3]毛少莹.公共文化服务概论[M].北京：北京师范大学出版社，2014.

[4]阮可.社会力量参与公共文化活动研究[C].陈瑶.公共文化服务：制度与模式[M].杭州：浙江大学出版社，2012.

[5]蔡武.推动文化创新创造的路径选择[N].中国文化报，2014-03-07.

[6]曹俊德.三圈理论的核心思想及决策方法论意义[J].国家行政学院学报,2010，（1）.

[7]沈亚平，陈建.从建设到治理：公共文化服务体系优化的基本逻辑[J].湖北社会科学，2017，（4）.

[8]林敏娟.公共文化服务中的民营企业角色[M].北京：中国社会出版社，2014.

（责任编辑李淑芳）

侯天佐（1982—），女，黑龙江阿城人，大连市委党校副教授，中国人民大学马克思主义学院博士后，研究方向为政治文化与公共文化。

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1671-7155(2017)03-0056-05