乡镇公务员胜任力模型研究——基于西北地区Z市S区的实证分析

陈俊星，李慧敏

(1.福建江夏学院 公共事务学院，福建 福州 350108；2.好邦中国公司 事业部，福建 福州 350002)



乡镇公务员胜任力模型研究
——基于西北地区Z市S区的实证分析

陈俊星1，李慧敏2

(1.福建江夏学院 公共事务学院，福建 福州 350108；2.好邦中国公司 事业部，福建 福州 350002)

乡镇公务员胜任力水平直接影响乡镇政府的公共服务绩效。通过对我国西北地区Z市S区乡镇公务员胜任力状况进行实证分析，构建了一个适合当地实际情况的乡镇公务员胜任力模型，并据此设计出乡镇公务员胜任力特质计分量表。初步验证结果表明，该模型能够较为真实、客观地测量乡镇公务员胜任力水平，对加强与改进乡镇公务员管理工作具有一定的应用价值。

乡镇；公务员；胜任力模型；实证分析

一、问题的提出

“胜任力”概念最早由美国心理学家White于1959年提出，一般是指与成功相关且可以客观衡量的某些个体特性，如知识、技能、能力、人格特质和动机需要等。胜任力模型则是指担任某一特定的职务所应具备的胜任力要素的总和。1973年，美国心理学家McClelland发表了题为“Testing for Competence Rather than for Intelligence”的著名文章，明确提出以胜任力测量取代传统的智力测试[1](P1-14)。此后，一些学者开始从管理学、心理学、教育学、行为学等不同学科视角研究胜任力，试图构建适用于特定对象的胜任力模型。胜任力模型首先在企业人力资源管理中得到应用，后被引入公共管理领域。1990年，美国政府发起领导效率工程，提出27种重要的胜任力要素，并据此设计了政府领导者胜任力模型。2003年，美国政府制定了新的高级公务员能力框架，把高级公务员所应具备的能力划分为领导变革的能力、领导他人的能力、成果驱动能力、业务管理能力与合作沟通能力等五个方面。英国政府于2005年开始实施基于PSG胜任力框架的公务员能力建设战略，该框架将公务员胜任力分为领导力、核心技能、专业技能与广泛经验等四个维度。法国、意大利、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本等国政府也相继建立了适合本国国情的公务员胜任力模型。

在我国，对公务员胜任力的研究起步较晚，相关研究成果还不是很多。在中国知网以“公务员+胜任力”进行篇名检索，共检索到132篇专业文献(检索日期为2017年2月20日)，其中，期刊论文61篇，硕博学位论文68篇，重要会议论文3篇，但仅有7篇文献专门论述乡镇公务员胜任力要素。肖余春与孙兰(2004)较早地将胜任力模型引入党政领导干部绩效考评中，并将党政领导干部的胜任力分为基本思想能力、基本管理能力和创新能力等三个层次、16个维度[2](P5-7)。彭浩晟和沈玉洁(2005)认为，我国党政领导干部应具有经济品性、服务品性、法律品性、创新品性和开放品性等五个品性[3](P29-32)。李明斐(2006)使用与传统行为事件访谈法不同的关键事件访谈法构建公务员胜任力模型，并验证了该方法的可行性[4]。郑学宝、孙健敏(2006)综合运用问卷调查、行为事件访谈等方法，建立了县级党政领导正职的胜任力模型[5](P22-24)。张晓燕等人(2010)建立了民族地区贫困乡镇一般公务员胜任力模型，并进行了初步验证[6](P131-136)。张健等人(2011)借助行为事件访谈法，构建了由人格特质、工作作风、工作能力、职业道德共4项胜任力指标和17项子胜任力指标构成的乡镇基层公务员胜任力模型[7](P26-31)。胡月星(2012)通过访谈法和问卷调查法，构建了我国公务员通用胜任特征模型，该模型主要由知识、能力和品质要素等三个维度构成，在此基础上，研究确定了我国公务员的 7 项核心能力要素、7项关键品质要素和 5 项关键知识要素[8](P99-103)。王路辉、祝小宁(2013)具体分析了我国公务员胜任力模型应用的障碍，并就我国公务员胜任力模型的应用性发展提出建议[9](P17-18，21)。仝莹和任利成(2014)基于 16 个岗位、180 名党政领导干部的调研数据，证明了干部个体层面的性格特征和组织层面的团队特征对干部的胜任特征都有着显著的正向影响[10](P272-275)。梅继霞(2017)编制了公务员品德胜任力问卷，测评结果表明，品德胜任力对公务员工作绩效有显著的影响[11](P28-33)。有关公务员胜任力的研究专著还比较少见，祁光华(2010)在其所著的《胜任能力——公共部门人力资源管理新聚焦》一书中，基于平衡记分卡、政府回应、知识管理和六西格玛的理论视角，在问卷调查的基础上设计出公务员胜任力模型，并对高、中、低等三个层次以及领导职务与非领导职务公务员的胜任力结构进行详细区分，但其研究成果尚缺乏实践检验[12](P127-134)。

从总体上看，我国对公务员胜任力尤其是基层公务员胜任力的研究还比较薄弱，已有的研究大多是一般性的理论假设与阐释，缺乏充分的实证分析，更缺乏可直接应用的成果或设计。在少量的实证研究成果中，研究者大多将研究兴趣放在党政领导干部胜任力模型上，有关乡镇公务员胜任力模型尤其是经济欠发达地区乡镇公务员胜任力模型的研究成果寥寥无几。从实践层面看，公务员胜任力模型已在我国得到初步应用。2003年，人事部印发《国家公务员通用能力标准框架(试行)》，提出公务员应具备的9种通用能力：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。上海、北京、重庆、广东、成都等地的公务员主管部门也根据本地实际情况制定了党政领导干部和公务员的胜任力标准。由于缺乏理论研究的有力支撑，上述应用还停留在较为初级的阶段。

乡镇公务员处在最基层，直接服务农民群众，其胜任力状况直接决定着乡镇公共治理的水平。构建乡镇公务员胜任力模型，无论在理论上还是在实践上，都有其重要意义。同时，我国幅员广阔，各地情况差别较大，乡镇公务员所处的工作情境不同，其能力结构自然也有所不同，难以设计出一个通用的乡镇公务员胜任力模型，而这也正是实证研究的价值之所在。本文以西北地区Z市S区乡镇公务员为研究样本，试图通过扎实的实证研究，构建一个较为切合当地实际情况的公务员胜任力模型，为测评和提升当地乡镇公务员胜任力水平提供借鉴。

二、乡镇公务员胜任力模型构建

(一)研究对象

Z市S区地处我国西北地区河西走廊中段，面积4200多平方千米，下辖18个乡镇，总人口50余万人，农业人口占比60%以上，属于第一、第二产业仍占较大比重的经济欠发达地区，也是较为典型的生态环境脆弱区。当地政府面临发展、民生、生态等三大挑战，迫切需要尽快提高公共治理能力。而该地区公务员队伍尤其是乡镇公务员队伍的状况却并不令人乐观，存在观念转变滞后、学历水平偏低、人才结构不合理、人才流动不畅甚至流动停滞等问题，成为制约该地区公共治理绩效的一个瓶颈。

本研究在Z市S区10个乡镇进行问卷调查与个别访谈，采用分层抽样法确定样本，共向群众发放调查问卷200份(男性125名，女性75名)，有效问卷173份；向公务员发放调查问卷180份(男性138名，女性42名)，有效问卷168份，并对其中20名乡镇公务员(男性14名，女性6名，兼顾年龄、地域与岗位差别)进行深度访谈和针对性访谈。访谈前编制了具有针对性的访谈提纲，在访谈中要求被采访者回答问题时需用事例说明和工作体会两种方式回答问题，通过对自身职责及日常事件的描述来体现对目前工作的胜任情况。根据5个深度访谈和15个针对性访谈的内容，整理出20份详细的访谈记录。为保证调研结果的真实可靠，所有数据均使用SPSS统计软件进行处理。

根据对乡镇公务员调查问卷的统计分析以及走访当地公务员管理部门获取的信息，从整体上看，Z市S区乡镇公务员队伍呈现出以下三个主要特征：

1.年龄结构偏年轻化，任职年限较短。近30%的基层公务员年龄在35岁及以下，任职平均年限在10年以下。他们思维活跃，容易接受新的事物，但工作经验相对不足，工作作风也不够沉稳，在解决具体问题的时候往往不知从何下手。

2.文化水平有了较大提高，但与发达地区相比仍有一定的差距。该区乡镇公务员具有大专以上学历者已近90%，近年来入职的基本上具有大专、本科学历，但研究生还比较少，而且优秀本科生、研究生的流失率比较高。

3.公务员培训得到加强，但效益不够明显。从行为事件访谈中可以了解到，大多数被调查的公务员在党校、干校、团校等机构接受过培训，但许多培训项目对象不明确，课程设计不合理。从培训内容看，偏重于基本理论培训，而乡镇工作急需的知识、技能方面的培训较少；从培训方式看，大多是单向式的“满堂灌”，培训效果不够理想。

(二)基于政策文件、专业文献的乡镇公务员胜任力要素提取

基于对重要政策文件、专业文献的分析研究，本研究对相同或相近的胜任力要素项进行合并，并计算胜任力要素项出现的频次，经过分析整理，得出研究结果(见表1，按出现频次由高到低排列)。

表1 通过“专业文献、政策文件”获取的乡镇公务员胜任力要素表

(三)基于问卷与访谈记录统计分析结果的乡镇公务员胜任力要素提取

通过对341份有效问卷及20份访谈记录的统计分析，得出4个维度、24个胜任力要素的分析结果(见表2)。

表2 通过“问卷调查法”与“个体访谈法”获取的乡镇公务员胜任力要素

(四)乡镇公务员胜任力模型的确定

根据表1、表2中总结出的胜任力要素以及这些胜任力要素所导致的不同行为特征，确定部分有显著差异的胜任力要素，再结合通过“问卷调查法”“个体访谈法”获取的胜任力要素的出现频次，将乡镇公务员胜任力归纳为四个维度、16个要素，最终确定了乡镇公务员胜任力模型(见表3)。

表3 乡镇公务员胜任力模型

本模型的四个维度基本涵盖了衡量乡镇公务员胜任与否的个性特征。研究结果表明，胜任力模型中的16个要素对乡镇公务员工作绩效的影响是不同的。工作能力维度的6个要素主要用来测定乡镇公务员的任务完成绩效，而且执行任务能力对任务完成绩效的影响要高于其他要素；人际沟通能力、组织协调能力、环境适应能力、政治觉悟、职业道德、社会公德等要素主要影响乡镇公务员的关系管理绩效，而关系管理绩效的提高势必有助于促进任务完成绩效的提升；对于个人素质及个人绩效而言，最具影响力的要素显然是学习能力和政治觉悟。上述研究结果既证实了本模型中的要素均与工作绩效紧密相关，也表明了不同的胜任力要素对工作绩效产生不同的影响和作用。

三、乡镇公务员胜任力模型应用

(一)乡镇公务员胜任力计分量表设计

根据表3列出的维度和要素，本研究对5份深度访谈材料和15份针对性访谈资料中能够反映胜任力要素的关键词句进行比较和分析，按其特征归纳、提炼出不同的考核指标，再将属性相同的指标归属到模型中的不同维度。在完成计分量表的框架设计后，针对每个考核指标进行计分标准细化，添加了解释性的计分内容并按照关键词频数计算出各个指标所占的权重标准分，在编写序号、检验分值后，设计出乡镇公务员胜任力计分量表(见表4)。

表4 乡镇公务员胜任力计分量表

注：表内各胜任力要素以字母代替，满分为100分；限于篇幅，二级指标仅列出指标代码及标准分值。

该计分量表分为四个板块，包含16个一级指标、48个二级指标，每个二级指标后均附有具体计分标准。所有指标均按其所包含的胜任力要素关键词句的频数比来确定其所占权重及标准分。

(二)对乡镇公务员胜任力模型及计分量表的初步检验

为检验乡镇公务员胜任力模型及计分量表的信度和效度，本研究仍以20名接受访谈的乡镇公务员(以下以S1、S2……S20为代号)为测评对象，要求其独立填写乡镇公务员胜任力计分量表，得分结果统计如下(见表5，按成绩高低排序)。

表5 20名乡镇公务员胜任力测评成绩

从表5中可以看到，测评成绩在75分以上的仅有1人，在70分以下的仅有4人，而成绩在70-71.5分的则有8人，占总人数的40%。由于计分量表评分相对严格。因此，测评的总体成绩相对较低。受计分原则的影响，被测评公务员之间的分差并不明显，但测评结果所显示的成绩分布情况足以说明本模型及计分量表具有区分高绩效和普通绩效的能力。

为检验该测评结果的真实有效性，本研究设法从相关部门获取了20名公务员的上年度绩效考评结果，并将胜任力测评成绩与年度绩效考评结果进行分析对比(见表6)。

表6 20名乡镇公务员胜任力测评成绩与年度考核结果对比

对比结果显示，20位Z市S区乡镇公务员的计分量表考核结果与Z市S区提供的乡镇公务员年度考核结果存在一致性，这就初步证明了本模型及计分量表的科学性、可信性和适用性。

综上所述，本研究所设计的乡镇公务员胜任力模型及计分量表具备从具体现象与事件入手分析的特点，量表中所设的考核指标严格依据胜任力模型，指标描述中关键词的提取建立在对一定数量、范围的政策文件、专业文献及访谈资料分析的基础上，并且在实践中得到了初步验证。验证结果表明，考核指标科学、严谨、规范，考核成绩准确、有效且具有说服力，可以较为真实地测出乡镇公务员的绩效状况和胜任力水平。

四、乡镇公务员胜任力模型的应用前景及反思

公务员胜任力的多维结构表明，对公务员的选拔、考核、培训等工作必须从多个方面进行改进[13](P38-40)。本研究所构建的公务员胜任力模型及计分量表能够真正有效地区分优秀和普通的公务员，起到准确测量及改进公务员绩效的作用。如果能在实践验证的基础上进一步改进和推广，将对西北欠发达地区提升乡镇公务员胜任力水平、加强乡镇公务员队伍建设发挥重要作用。

(一)本模型有助于完善乡镇公务员的选拔机制

公务员录用是公务员胜任能力管理中最为重要的环节。录用人员能力的高低直接决定了整个公务员队伍的素质状况，同时也决定了公共部门的绩效状况和组织的未来发展[14](P41-45)。要提高乡镇公务员的胜任力水平，首先要把好“入口”关。目前，我国对乡镇公务员的选拔主要以传统的笔试和面试为主，主要考查公务员的知识、技能，忽视了实际工作所需胜任力的差异。不同层级的政府，政府管理的范围、内容及方式有所不同，对公务员胜任力的要求必然存在差异；不同层级的公务员，因为其工作性质、工作内容、责任轻重以及所需知识、技能的不同，呈现出不同的胜任力结构。乡镇公务员直接面向服务对象，对其执行能力、人际沟通能力等自然应有较高的要求。本模型有助于提高乡镇公务员选拔的科学性、针对性。在基层公务员考录工作中，可以把本模型的四个维度、16项胜任力要素有机地体现在笔试、面试内容中，着重对乡镇公务员胜任力水平检验中差异较大的胜任力要素进行测查，以提高选拔结果的客观公正性。

(二)本模型有助于完善乡镇公务员的考核机制

基于乡镇公务员胜任力模型，可以建立和完善符合乡镇公务员特点的量化考核体系，适当拉开考核结果的差距，加大考核结果的应用力度。

从乡镇公务员考核的目标来看，依据本模型及计分量表，可以对乡镇公务员进行全面、细致的考核，不但有助于增强乡镇公务员考核工作的针对性，而且可以让乡镇公务员更全面、更清晰地了解自己的职责和使命，更好地激发自己的潜能，提升自己的胜任力。

从乡镇公务员考核的内容来看，目前对乡镇公务员主要考核 “德”“能”“勤” “绩”“廉”等五个方面，由于没有具体、严格的考核标准和量化指标，很难准确区分出考核等次。本模型及计分量表可以直接应用于乡镇公务员考核工作，能够准确区分乡镇公务员绩效水平的差异，更加真实地反映出乡镇公务员的绩效表现。

从乡镇公务员考核的结果来看，以往由于难以准确区分公务员绩效的优劣，考核结果主要用于评优评先，难以充分发挥考核结果的评价、激励和改进作用。基于本模型的乡镇公务员考核结果将会更加公平、公正，可以适当拉开考核结果差距，增加乡镇公务员考核结果的区分度，为乡镇公务员奖惩、职务任免、职务升降、培训、薪酬等环节的管理提供科学的依据。

(三)本模型有助于完善乡镇公务员的培训机制

该模型可以用来测量乡镇公务员的胜任力水平，根据测量结果设计更有针对性的培训课程，从而提高乡镇公务员培训的质量和效果。比如，可以根据测量结果分析某乡镇公务员哪些胜任力要素较强、哪些胜任力要素有所欠缺，以便针对其短板安排相应的培训。

从实践来看，乡镇公务员培训没有很好地针对乡镇政府的特殊情况和实际需求来设置培训课程和内容，没有充分着眼于乡镇公务员自我完善、自我发展的实际需要，从而导致培训流于形式、效益不彰。因此，有必要将公务员胜任力模型引入乡镇公务员培训中，构建基于公务员胜任力的基层公务员培训体系，从职业道德、职责认知、抗压能力、政策执行、组织协调、人际沟通等方面设计和优化培训方案、培训课程，选择更有效的培训方式、方法。此外，在乡镇公务员培训中，可针对乡镇公务员胜任力的几大短板，如工作态度、抗压能力和执行力等，进行重点培养和强化，从而使乡镇公务员更好地适应乡镇管理工作的实际需要。

此外，本模型也可应用于乡镇公务员晋升、交流等环节的管理，成为地方政府管理和开发乡镇公务员队伍的一个利器。而随着乡镇公务员胜任力水平的提升，乡镇政府的公共治理能力和公共服务水平必将随之提升，这将有助于推进西部欠发达地区乡镇服务型政府建设，有助于国家西部大开发战略的贯彻实施。

[1]McClelland D C. Testing for competence rather than for intelligence[J].American Psychologist， 1973(1).

[2]肖余春，孙兰.基于胜任力的党政领导干部情景判断测验维度的理论探讨[J].企业经济，2004(8).

[3]彭浩晟，沈玉洁.建立胜任力模型：提高党政领导人才执政能力的一个新思维[J].前沿，2005(10).

[4]李明斐.公务员胜任力模型的构建与检验研究[D].大连：大连理工大学博士学位论文，2006.

[5]郑学宝，孙健敏.县级党政领导正职胜任力模型研究[J].中州学刊，2006(1).

[6]张晓燕，等.新农村建设中民族贫困乡镇公务员胜任力模型的实证研究[J].经济问题探索，2010(7).

[7]张健，张再生，李广.基于多层次灰色理论的乡镇基层公务员胜任力评价[J].工业工程，2011(2).

[8]胡月星.国家公务员胜任特征及其通用框架体系研究[J].中国浦东干部学院学报， 2012(6).

[9]王路辉，祝小宁.我国公务员胜任力模型应用障碍研究[J].辽宁行政学院学报，2013(11).

[10]仝莹，任利成.基于多层线性模型的干部胜任力研究[J].人力资源管理，2014(6).

[11]梅继霞.公务员品德胜任力的结构及对工作绩效的影响[J].中国行政管理，2017(1).

[12]祁光华.胜任能力——公共部门人力资源管理新聚焦[M].北京：新华出版社，2010.

[13]权英，刘新民，徐蕾蕾.政府非领导职务公务员胜任能力模型的构建[J].统计与决策，2012(4).

[14]伏燕，刘兰华.我国公务员胜任素质建设的制度探索[J].北京行政学院学报，2013(3).

[责任编辑 刘馨元]

Research on Competency Model of Township Civil Servants ——An Empirical Analysis Based on S District Z City

CHEN Jun-xing1，LI Hui-min2

(1.School of Public Affairs, Fujian Jiangxia University， Fuzhou 350108,China; 2.Business Department, China Haobang Co. Ltd.,Fuzhou 350002,China)

The competency level of township civil servant directly affects overall performance of township government. The paper analyze competency status of township civil servants of S district Z City in Northwest China, initially establish a competency model of township civil servant in accord with local conditions, and a count subscale to measure competency characteristic of township civil servant is designed accordingly. Preliminary results show that,the model can measure the competency level of township civil servant truly and objectively, will have some application value to strengthen and improve the management of township civil servants.

township;civil servant;competency model;empirical analysis

2017-02-28

福建省高校人文社会科学研究基地海峡经济区公共政策研究中心重点项目“以服务型政府为导向的地方政府绩效管理”(2012HX038)

陈俊星，福建江夏学院公共事务学院副教授，研究方向：地方公共治理、政府绩效管理；李慧敏，好邦中国公司事业部职员，研究方向：服务营销管理。

D63

A

2095-0292(2017)02-0026-07