行政事业单位内部控制规范研究

陈秋伶

摘要：行政事业单位内部控制能够有效避免和防范风险发生，提高国家财政资金的利用效率，且对其服务质量有着最为直接的影响，行政事业单位内部控制规范具有极其重要的现实意义与作用。本文由行政事业单位内部控制的概念及原则入手，分析了当前我国行政事业单位内部控制过程中存在的主要问题，进而提出加强行政事业单位内部控制的具体措施。

关键词：行政事业单位 内部控制 规范

一、行政事业单位内部控制的概念

行政事业单位内部控制主要是其管理者为了能够实现预计控制目标，根据相应经营管理情况而制定的内部控制制度和管理措施，并在管理制度基础上对行政事业单位日常经营管理活动可能发生的风险进行有效管理与防控。从静态角度分析得出，行政事业单位内部控制是其为实现经营管理目标，根据自身具体职能所制定和实施的相应保障措施；而从动态角度分析得出，行政事业单位内部控制是其经营管理者为实现经营管理目标，履行岗位职责职能而对经营过程中可能发生的风险所进行的规范和约束。除此之外，行政事业单位内部控制主要针对行政事业单位各项经营管理过程中可能存在的风险，其非经营管理过程中产生的风险并不能够归属到其内部控制防范范畴之内。

二、行政事业单位内部控制的主要原则

其一，全员参与原则。行政事业单位内部控制所包括的范围和内容较广，且能够对其产生影响的因素也普遍较多，因此为确保行政事业单位内部控制全面实施应做到全体员工积极参与其中。行政事业单位全体员工不仅是内部控制管理实施的影响者，同时也是内部控制的直接参与者，其在整个单位内部控制中起到了充分有效的协调作用。

其二，权责明确原则。行政事业单位为确保内部控制全面实施应将管理作为首要工作来抓，对其内部控制相应权利与职责进行划分，明确不同岗位员工的工作职能和权限，调动员工工作积极性，发挥其岗位作用。同時，确保在实际工作中根据不相容职务分离制，避免权责不明确和职责重复等现象的存在。

其三，信息畅通原则。在行政事业单位内部控制管理制定应明确其具体组织架构，构建内部控制管理平台，加强内部各部门和工作人员之间的交流与合作，确保相关信息能够在行政事业单位内部畅通无阻，从而降低信息流动所需的成本费用。同时，在下级部门向上级主管部门及时汇报其经营管理情况和可能存在的风险，以方便上级主管部门针对可能发生的情况采取相应的解决措施和政策，遵循信息畅通原则，加强彼此之间信息共享与交流，加强信息处理有效性，减少信息流动可能造成的困扰和影响。

三、行政事业单位内部控制存在的不足

（一）内部控制意识淡薄

当前我国一些行政事业单位并未根据其具体职能来建立健全组织机构，从而影响和局限了其内部控制制度的有效实施和作用。行政事业单位内部组织机构设置不合理，难以满足社会和经济快速发展的需要，使得行政事业单位工作效率明显降低，局限了内部控制应当发挥和具备的重要作用。同时，由于一些行政事业单位管理者、工作人员的内部控制意识较为淡薄，并未将内部控制管理与实际工作相结合，内部控制制度在制定和实施过程中存在诸多不足和问题。绝大多数行政事业单位领导只将工作重点放在其公共职能和职责等方面，对内部控制制度和实施并不在意，使得其内部控制工作难以开展。除此之外，一些行政事业单位人力资源政策制定等方面也存在问题，工作人员招聘、选拔以及培训等方面管理制度不健全，缺乏科学合理的绩效考核管理机制，难以全面调动行政事业单位工作人员学习和工作的积极性，进而约束了内部控制机制的更新和实施效果，影响了行政事业单位的管理规范与发展。

（二）风险评估不够科学

行政事业单位工作人员在内部控制意识方面的缺失，使得其未能对可能发生的风险进行有效的防控。由于行政事业单位经营管理性质与其他企业存在明显差异，绝大多数行政事业单位并未根据其实际经营情况建立相应的风险评估机制，对经营管理过程中可能存在的风险没有进行有效的、科学的评估，其整个内部控制缺乏必要的风险预警、识别、评估以及分析等，降低了内部控制实施的重要作用。同时，行政事业单位经营性质的不同，使得其财务部门只是将日常经济业务处理与核算作为工作的重点，并未对可能存在的内部风险进行有效防范，其内部并未设置相应的风险管理部门和明确风险监管职能，内部控制只是针对正常经营管理范畴，从而使得行政事业单位难以及时对可能发生的内部经营风险采取相应的有效措施。

（三）内部控制设计存在缺陷

一方面，行政事业单位内部职能设置不科学。由于行政事业单位岗位设置不合理，导致一些单位在日常经济业务审批过程中存在徇私舞弊行为。另一方面，行政事业单位内部控制设计不合理。由于绝大多数行政事业单位属于国家职能管理部门，其在资产管理与控制方面并不规范，比如资金预算管理与控制方面，我国一些行政事业单位难以结合其实际经营管理情况来编制相应的预算计划，从而使得其预算计划支出过高，预算资金明显超出预计目标，局限了行政事业单位的良性发展。

（四）信息沟通效果不佳

目前，我国绝大多数行政事业单位在信息系统构建与沟通方面仍然存在两个方面的问题。一方面是信息交流时间滞后。由于一些行政事业单位工作处理环节较多，其内部各部门、人员之间在实际工作过程中的信息传递较为缓慢，信息存在明显的时间滞后问题，从而使得行政事业单位管理层与各部门之间在业务处理方面难以及时、有效地进行处理和沟通，内部控制管理成效受到严重影响。另一方面是信息沟通不够顺畅。一些行政事业单位部门之间缺乏必要的沟通，其在实际工作过程中仍然各自为政，内部各部门之间难以实现数据信息的交流与共享，局限了内部控制职能的有效实施。同时，由于行政事业单位会计工作人员难以及时取得相应的数据信息对其经营情况进行分析，致使其经营管理决策与实际存在偏差，不利于行政事业单位内部控制的建立与健全，进而降低整体工作效率。

（五）内部监管力度不足

一方面，由于我国一些行政事业单位内部监督管理机构设置不够科学合理，且缺乏行之有效的内部监管制度，使得一些行政事业单位内部控制难以全面实施。一些并未设置内部审计部门的行政事业单位，对其实际经营与管理并没进行有效的监管，降低了内部控制的主要作用与效果。除此之外，由于一些行政事业单位对其内部监督管理不够重视，虽然其内部设置了相应的审计部门，但其部门具体职能同其他部门并无明显差别，在机构等级上甚至与其他部门同级，并且一些行政事业单位内部审计工作人员专业能力和工作实践有限，难以满足其内部监督管理工作的需要，降低了内部审计工作效果和实际目的，难以真正发挥其监督审计作用，其内部监管力度明显不足。另一方面，由于我国行政事业单位经营性质的不同，其外部监督管理也并不完善。各上级主管部门难以及时、准确地对其经营和业务情况进行了解和掌握，加大了监督与管理全面实施的难度。同时，行政事业单位的主要服务对象是社会，而社会大众对其的监督并未能落到实处，缺乏相应的监管和处罚措施，从而使得其内部控制效果受到较大的损害。

四、加强行政事业单位内部控制的具体措施

（一）增强内部控制意识

各行政事业单位应当举办内部管理学习会议，全面提升工作人员对内部控制的重视程度，强化内部控制管理的有效实施，同时，让行政事业单位管理者充分意识到重视内部控制的作用，根据单位实际工作情况和岗位职能，制定具有针对性的内部管理制度，履行各部门、人员的内部控制职责与义务。与此同时，行政事业单位还应适时调整内部控制建设，规范内部控制管理规范和加强业务方面能力学习，使得内部控制能够充分发挥其重要作用。

（二）规范风险评估流程

根据行政事业单位内部控制情况，制定合理有效的风险防范措施，降低或避免风险发生后可能造成的巨大经济损失，维系行政事业单位所提供的社会服务。由于行政事业单位主要服务于社会，且其服务也直接影响着经济和社会的发展与平衡，所以，行政事业单位管理者和工作人员应当提高风险防范意识，规范和完善具体工作过程中各环节内部控制风险评估与流程。国家各地方行政事业单位都应建立相应的专门风险评估机构，构建经济责任制管理体系，识别和控制内部控制过程中可能发生的风险，对实际工作中造成失误的人员进行问责，杜绝徇私舞弊现象，提高行政事业单位工作职能作用。

（三）完善内部预算制度

提升行政事业单位管理者对资金预算工作的重视程度，针对不同单位的资金使用情况制定相应的预算管理制度。其一，随着国家经济、教育等方面发展，各行政事业单位预算范围应适当得到扩展，从而满足不同行政事业单位在实际工作过程中的需要，更好地为服务人员、服务社会做出贡献。其二，行政事业单位各部门所需用资金可根据支出项目的不同进行划分，明确各资金支出的具体内容，并在资金使用申请和核销时根据相关制度规定严格审查，并建立具体的业务审核流程，确保国家财政资金运用的合理化。其三，完善内部预算制度，把行政事业单位内部经营情况同上级职能部门规定的资金预算情况相结合，并以此作为其预算编制的主要依据，有效控制资金预算与实际之间的差异，从而对其资金预算管理活动进行有效的调整，易于行政事业单位财政资金合理化运用。其四，加强对内部控制对各项工作的监督与管理。针对各部门权利与义务设置相应的内部控制岗位，并明确各岗位所具备的权利与职责，规范各部门和岗位的实际工作，加强行政事业单位内部控制实施。

（四）构建信息化系统

随着信息化时代的到来，行政事业单位管理也逐渐普及网络化，结合其工作管理特点，构建科学、有效的内部控制信息化系统。由于各行政事业单位职责不同，应根据其实际工作情况来进行相应的会计核算，并对工作过程中所涉及的相关信息和资料进行统计、整理和分析，建立行政事业单位内部信息管理平台，实现各部门、人员的信息共享，加强整体内部控制与管理。除此之外，行政事业单位由于其经营性质的特殊性，其构建信息化系统能够有效确保相关信息和资料的安全性，提高行政事业单位的工作效率。同时，通过利用内部控制信息化系统还能够增强行政事业单位与社会公众之间沟通，了解群众的迫切需要，满足不同人群的不同需求，有效解决行政事业单位与群众之间由于交流不当可能产生的不必要矛盾。

（五）优化内外部监管机制

行政事业单位根据自身实际工作特点来设置相应的内部审计部门，并确保其内部审计部门独立性，明确其具体的审计职能与权利。为保证其内部控制有效实施，全面提高内部审计部门工作人员的专业能力和职业道德水平，并赋予其较高的职能地位，为内部控制管理的全面实施提供保障。同时，由于我国社会服务保障体系的不断完善，各相关的法规制度也随之推陈出新，各行政事业单位内部审计部门应根据自身实际情况，定期开展对内部管理工作的各项审计，及时发现工作过程中可能存在的不足和问题，并采取有效的解决措施，增强行政事业单位内部控制管理实施效果。除此之外，由于行政事业单位主要为社会公众提供服务，所以，其还应当受到国家财政、税务等部门的外部监管，并且还应当受到公众的监督，进而确保其工作开展的合法性和合规性，为推进国家经济发展和社会体系建设奠定坚实的基础。

参考文献：

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（作者单位：云南民族出版社）