清代漠南蒙古地区二元管理体制出现的原因初探

摘 要：有清一代，随着大量汉族移民的涌入，在蒙古地区催生了二元行政管理体制即蒙古地区传统的盟旗制度和内地道府州县制并存。

关键词：漠南蒙古地区；盟旗制度；道府州县制

一、蒙古地区的盟旗制度

1644年清兵入关以来，清统治者以少临众，从努尔哈赤时期就对蒙古采取和亲、联盟、怀柔、恩威并施等措施，以争取同盟力量。清代统治者在蒙古地区实行盟旗制度，将漠南蒙古分为六盟二十四部二十九旗。各盟设盟长、副盟长，他们无权干涉旗务，但可协助扎萨克审理刑事和民事案件。而旗扎萨克管理旗内所有的大小事务。另外清廷又设立了年班、围班、御前行走、乾清门行走等规定，以保证他们与清廷联系紧密。盟旗制度既是一种用蒙古上层封建贵族来统治蒙古人民的“以夷制夷”、“因俗而治”政策，又是清帝国“重建以分其力”加强对蒙古的控制、维护清帝国统治的政策。

二、二元管理体制形成的原因

移民运动带来的社会变革和外族入侵导致的内外危机使漠南蒙古地区出现了二元管理体制，具体原因包括以“走西口”为主的近代移民运动、列强入侵带来的清政府边疆危机、财政危机和补救的放垦政策、蒙汉权利结构的改变、统治者的主观能动性等。

1.对“走西口”的民人的安置

清末民初，晋、陕人民由于生活环境恶劣、自然灾害频发及口外放垦政策的诱惑等原因，迫于生计他们选择了到口外谋生。1707年（康熙四十六年）内地民人在口外蒙古“或行、或商、或力田，至数十万人之多。汉族人民在蒙古地区定居成为事实，清政府为防止蒙、汉人民的结合，设置了府厅州县，由新设的地方官与旗札萨克分别管理蒙、汉两族人民。所以，汉族人口聚居区的日益扩大，为清廷将州县制推广到边疆地区创造了条件。

2.基于“走西口”移民运动和财政危机而实行的放垦政策

康熙五十五年（1716）六月，陕西、山西、河南等省发生严重的旱涝，迫于汹涌的难民潮的压力，康熙帝晓谕各地官府“给予出口印票，令其前往”，并令长城沿边关隘予以放行。康熙此令在事实上承认了汉民出边的合法性，表明清政府禁止汉民出边政策的转变。雍正帝时下令内地贫困民人，可往口外蒙古地区垦殖谋生。可以看出清政府对汉人走口外的态度由默许到鼓励的转变，从而使内地迁居蒙古地区开垦谋生的汉族移民数量大增。《辛丑条约》签订后，山西每年分摊赔款银数百万两，巡抚岑春煊乃提出开垦蒙地以筹款的建议。清政府批准了岑春煊的奏请，于光绪二十八年（1902年）任命郎贻谷为钦命督办垦务大臣督办垦务，这意味着清朝放弃了对蒙古牧场的封禁。无论是对移民运动的承认还是对财政危机的补救，放垦政策使得大量汉族民众流入口外，促使府州厅县制的出现。

3.列强入侵激发的民族矛盾和满汉权力结构的改变

随着列强的不断侵略，中国出现了严重的边疆危机，清朝统治相对薄弱的蒙古、新疆和西藏等边疆地区日益成为俄、日、英等帝国主义的主要侵略目标。于是，分而治之的盟旗政策对清朝统治存在安全隐患。因此，不断有人主张废除扎萨克制，进而将州县制度推广到整个蒙古地区。边疆危机加剧的同时，清政府面对列强的船坚炮利，不断地屈辱投降，激起了国内人民的反清起义，如1851年爆发的太平天国运动、陕甘回民起义、内蒙古东部地区爆发的白凌阿、弥勒僧格等人领导的大规模的反清起义等，都给清政府的统治带来了沉重的打击，使得清政府处于内忧外患之中。清政府依靠蒙古王公及其骑兵镇压人民起义，抵挡西方列强的洋枪洋炮，但力不从心。1865年僧格林沁与其蒙古骑兵覆灭后，清政府终于不得不依靠曾国藩、李鸿章等汉族地方武装来镇压国内人民起义，于是，以湘、淮军为主的汉族地方武装便成为支撑清朝统治的新兴武装力量。至此，满蒙贵族联盟实际已为满族贵族与汉族军事官僚集团的联合专政所取代。从此，汉族官吏在政治上日渐活跃，并且越来越多地参与到边疆政策的决策中，纷纷主张广设州县，建立行省。

4.统治者的主观能动性

实际上，统治者在边疆内地化方面不总是被动的顺应潮流，经常是积极主动、有所作为的，而且统治者在促进边疆内地化的过程中常常是以行政内地化为先导的。这既是客观上顺应了时代潮流，也是统治者发挥主观能动性的结果。清朝统治者也在促进边疆内地化方面不遗余力。

乾隆四十三年（1778年），清廷将热河各厅和察哈尔地区一些厅改建为1府1州5县，这标志着府州县在漠南蒙古地区的正式确立。

综上所述，漠南蒙古地区出现盟旗制和道府州县制并存的二元地方建制，实质上就是清帝国出于加强对边疆统治的考虑，从这一层面来看，清朝统治者的边疆治理政策是行之有效的。

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作者简介：

张涛（1993.12—），女，汉族，巴彦淖尔市人，硕士研究生在读，现在就读于内蒙古科技大学文法学院，中国史专业。endprint