基于供给侧结构性改革视角的三网融合利益博弈研究

陈晨+戴雨嫣+潘敏

【摘要】 供给侧结构性改革为研究三网融合的推广提供了一种新的视角。供给侧结构性改革能够促进三网融合的发展，为了有效解决利益冲突这一制约我国三网融合工作推进的瓶颈，电信网、广电网、互联网各相关产业应该加强自身供给侧结构性改革。本文从供给侧结构性改革视角给出了解决三网融合监管机构、行业间以及行业内利益冲突的建议。

【关键词】 供给侧 三网融合 电信网 广电网 互联网

Study of the Benefit Chess-playing of Three Networks Convergence Based on Supply-side Structural Reformation Visual Angle

Chen Chen， Dai Yuyan， Pan Min（School of Management，Nanjing University of Posts and Telecommunications，Nanjing 210023，China）

Abstract： Supply-side structural reformation provides a new perspective to the development of three networks convergence. Supply-side structural reformation could promote the development of three networks convergence. In order to solve effectively the conflicts of interest， which is the bottleneck of restricting work promoting of Chinas Three Networks Convergence， telecommunication industry， broadcasting industry and internet industry should enhance reformation under the policy of the Supply-side Structural Reformation. This paper supplies some proposals of how to figure out specific regulatory authority interest conflicts， interest conflicts between different industries and the interest conflicts within the industry based on supply-side structural reformation visual angle.

Key word： three networks convergence； supply side reformation； telecommunication network； TV network； Internet

一、问题的提出

近年来，我国经济的增速逐年下降，需求刺激效果甚微，过多强调需求侧的管理导致我国经济结构落后，资源配置不科学不合理，为了有效提高供给体系的质量，加强我国经济持续增长的动力，中央提出了加强供给侧结构性改革以深度激活市场发展潜力的新思路。電信网、广电网和互联网对国家安全、国民经济、社会进步和人民生活发挥着重要的作用，三者在供给侧结构性改革中均扮演着重要的角色。三网融合有利于推动信息技术创新和应用，带动相关产业发展，形成新的经济增长点。因此，加快三网融合的推广应用已成为行业发展的重中之重。

2010年《推进三网融合的总体方案》、《三网融合试点方案》实施，三网融合进入实质性推进阶段。从2010年起，三网融合试点城市在全国范围内不断扩大推广，至2015年末，试点地区由12个扩展到54个，电信行业、广电行业双向进入取得了实质性的进展，网络信息和文化安全监控体系逐步建立，三网融合业务市场发展初具规模，截至2015年12月末，IPTV用户总数达到4589.5万户 [1]。2015年《三网融合推广方案》实施，我国三网融合工作已进入实质性的推广应用阶段，但距离真正实现全国范围内的三网融合还需要一定的时间。从最近几年的发展来看，三网融合牵动着多方的利益，它们之间的利益冲突已经成为三网融合能否顺利进行的一个重要因素。

二、文献综述

2.1供给侧结构性改革

2015年，习近平总书记提出供给侧结构性改革的概念，成为了学术界非常关注的热点，关于供给侧结构性改革的理论意义与政策内涵，众多学者进行了深入的研究与分析。胡鞍钢（2016）研究了供给侧结构性改革的理论价值与实践意义：供给侧结构性改革是在经济新常态下，党中央主动适应新的经济发展环境，主动引领经济发展方式转变的重大战略性创新举措。旨在通过结构性改革，转变以往要素依赖型的经济增长方式，使创新成为新的经济增长动力。并指出我国的供给侧结构性改革的核心是经济结构的调整和经济发展方式的转变，通过提高供给结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率[2]。冯志峰（2016）通过研究供给侧结构性改革的发展逻辑和理论内涵，进而给出三网融合的实践路径：推进供给侧结构性改革必须做好“转型、创新和改革”方面的工作，才能真正形成社会主义市场经济体制，正确处理好政府和市场的关系，实现经济社会的可持续发展[3]。王佳宁，盛朝迅（2016）研究指出供给侧结构性改革需要从生产端发力，深化新兴产业领域体制机制变革释放产业新增长点，要加快破除如“三网融合”及互联网和新媒体服务多头管理、行业壁垒严重等系列问题[4]。

2.2三网融合

三网融合作为一次资源整合、利益重新分配的契机，融合过程必然伴随着诸多的利益博弈，如何正确认识到广电、电信、互联网在三网融合利益博弈中扮演的角色成了许多研究的重中之重，由此许多学者从三网融合的利益冲突方面做了多层次的研究。苑春荟，韩磊（2012）研究发现，利益冲突与监管体制问题成为了制约我国三网融合工作推进的瓶颈。并且给出如下启示：政府体制改革应以公共利益为出发点，协调各方利益，明确划分和严格规范各部门和各级政府在体制改革中的责任和权利，完善监督体制。三网融合的发展需要有一个统一的规制框架来解决部门各自为政的问题，突破部门利益的制约[5]。白让让（2014）基于典型化事实和统计描述的经验分析发现，“强势规制者——信息产业部”基于有效制度供给对企业提供的各种庇护，在增加企业规制需求的同时，也引发了与其他监管部门的权力竞争，最终导致自身规制供给效率的下降；相反，“弱规制者——电监会”不拥有实质性的监管权力，其主导的市场化改革还会侵蚀垄断运营商的既得利益，缺乏实际的规制需求[6]。赵珏，张士引（2015）研究发现，中国推进“三网融合”的最大障碍是体制问题，融合主体博弈的焦点是利益冲突，推进“三网融合”的关键是实现产业重组。因此，政府要按照产业融合规律，放松产业规制，鼓励技术创新和商业模式创新，大力推进广播电视业、电信业、网络业实现产业链的解构与重组，真正实现“三网融合”，并大力提升融合绩效[7]。

2.3电信监管政策

自20世纪80年代以来，在改革浪潮的推动下，到20世纪末全世界已有90个国家对电信部门进行了民营化或部分民营化改革，有95个国家建立了独立的监管机构[8]。美国监管政策改革路径先是采用法律手段打破AT&T的全国性垄断，进而采用技术手段破除区域性垄断。这种改革路径的选择，得益于美国完善的法律制度和监管体制[9]。英国在实行私有化的同时，监管政策积极鼓励基于网络的竞争，希望有新的竞争者能够进入固定电话市场，形成有效竞争格局。私有化改革可以促进现代产权制度的形成，提升企业的运行效率，但单纯的私有化对改善市场结构提高市场绩效作用有限[10]，如到1991年，BT私有化完成之后，其实际资费仅下降5.1%[11]。张利，崔兴朋（2014）研究了我国电信监管未来的趋势：相关市场界定难度加大；监管手段滞后与技术快速更新矛盾日益突出；建立多层次监管模式是重要趋势；贯穿企业竞争过程的反垄断方法将会得到重视；监管放松是重要趋势；融合监管是一种必然；“监管”模式逐渐向“治理”模式转型[12]。

三、利益冲突的产生

3.1监管主体之间的利益冲突与博弈

目前我国电信行业、广电行业和互联网行业的监管主体均属于政府部门。从1994年中国联通的正式成立，到1998年信息产业部的成立，中国电信行业逐步实现了政企分开，再到2008年国务院机构改革方案的通过，确立了工业与信息化部成为电信行业的监管主体，主要进行电信网的运营监管、硬件标准与试听技术监管、接入网监管、网络安全监管，并且负责电信运营牌照和频谱资源的分发，以及电信服务质量管理等工作。广电行业的监管主体则是国家广播电影电视总局，主要进行广电网的运营监管、制作监管、内容监管、硬件标准与视听技术监管，即负责监管广播电影电视节目传输、监测和安全播出，审查播出的内容和质量，负责广播电视行业宣传、创作的指导方针的制定。互联网行业的监管主体则较为复杂，工信部负责管理ISP和ICP业务，广电总局、国务院新闻办、文化部、公安部、国家保密局都进行内容监督等方面的审批与管理。因此三网融合涉及到了多个监管主体如工信部、国家广电总局、文化部、公安部、国家保密局等，并且由于各个部门职责不同但又有所交叉、监管权力分散等狀况，出现了多头监管、监管效果较差等问题。我国电信业、广电业当前的监管政策体系如表1所示。

资料来源：岳宇君.三网融合的制约、较优策略与关联政策演进[J].南京邮电大学学报：社会科学版，2015（4）：40-45.

在三网融合的过程中，我国到目前为止还没有统一的三网融合监管机构，监管主体之间的利益冲突使得融合过程较为缓慢，其已经成为制约我国三网融合工作推进的瓶颈与三网融合体制改革的最大阻力。工业和信息化部、广电总局作为各自行业的主要监管部门，分别独占着各自行业垄断性资源，如牌照、许可证、入网证等，当一方垄断了这个资源以后，另一方想从事这个行业就非常被动。垄断资源的独占性决定了利益的专属性，工信部、国家广电总局、文化部、公安部、国家保密局和地方政府等各相关部门均存在以自身的利益为主的诉求和相关策略选择。工信部与广电总局追求各自监管职责范围与寻租机会，其他部委追求本部门的利益，地方政府追求税收与寻租机会。无论是广电总局还是工信部都不愿轻易放弃原有的权力，并且又希望扩宽自己原有的势力范围，由此产生了监管主体之间的利益冲突。

3.2行业间的利益冲突与博弈

行业间利益冲突与博弈的焦点是对市场与客户的争夺。根据三网融合的要求，实现广电、电信业务的双向进入，这样使得二者面临着同样的市场、竞争着同样的客户，从而产生了利益的冲突。

在网络建设上，用户通常会通过信号的稳定性、网络的流畅性、服务的优质性等方面来选择服务商。然而在我国，电信行业的网络建设要远远强于广电行业。广电业的网络建设主要是以地级市为主要单位，网络条块分割情况严重，广电总局实现整网管理非常困难，全国性的网络正在整合，最终目标是建成中国下一代广播电视网（NGB）；电信业的网络建设已实现全程全网，其移动电话网和固定电话网已基本覆盖全国，网与网之间也已实现互联互通。为了弥补与电信行业在网络建设上的差距，广电企业可以租借电信网络开展全业务经营，而电信企业则会不断提高租借费用，并且极力阻止广电自建网络，防止一个强大竞争对手的产生。而且虽然投资新建网络会产生重复建设的成本，但是如果社会不支付这个成本，则需要支付另一个更大的成本——垄断的社会成本。因此政府则允许广电自建网络。从而产生了广电、电信行业在网络建设上的利益冲突与博弈。

在业务层面上，广电与电信行业各自的优势与拥有核心资源不尽相同。就各自的优势而言，电信行业在网络建设上已实现全程全网，拥有全国性的固定电话网络和移动电话网络以及宽带网络，其优势主要是能够提供语音服务和数据服务。而广电行业主要提供电视服务，但不具备双向通信的语音服务和数据服务。就各自所拥有的核心资源来言，电信运营商拥有互联网宽带出口和IDC（互联网数据中心）资源，而广电行业则拥有内容制作与播控权。广电企业依靠自己手中的内容制作与播控权，来限制电信企业对自己业务领域的入侵，同时又希望能进入电信的业务领域经营电信增值业务，如有线接入、IP电话。而电信企业也利用自己的IDC（互联网数据中心）和互联网宽带出口资源，经营视频业务，如IPTV、手机电视等，而又不愿意广电企业入侵自己的业务。从而产生了广电、电信行业在业务层面上的利益冲突与博弈。

3.3行业内的利益冲突与博弈

在三网融合过程中，各行业内部也会产生很多利益冲突。在电信行业内部，中国移动、中国联通、中国电信三家电信运营商之间对于市场份额的争夺会产生利益博弈。近年来随着电信行业市场结构的转变，我国三家电信运营商都具有全业务经营的资质，使它们都能经营传统固定语音业务、移动语音业务、互联网业务、VoIP语音业务、IP视频业务、统一视讯业务与其他增值业务等。表2、表3、表4分别是我国三大电信运营商所提供的业务情况。

由表可知，我国三家电信运营商所提供产品与业务的同质性比较强，它们之间具有很强的替代性，因此价格成为了它们之间主要的竞争优势。目前中国移动、中国联通、中国电信三家移动通信运营商，不但没有达成协议定价，而且上演着一场又一场竞争激烈的价格大战。他们为了占据更大的市场份额和争夺更多的客户而都采取降价与促销的策略，但由此会陷入价格竞争的囚徒困境中。

四、供给侧结构性改革视角下三网融合发展对策

4.1改革创新，逐步推进监管机构改革

供给侧结构性改革的核心是制度创新与制度供给，要求深化行政体制改革，加快形成有利于创新发展的体制，优化企业合法经营，促进企业公平竞争。新制度经济学认为，制度与劳动力、土地、资本、科技创新一样，是经济增长的要素之一。制度供给是三网融合各行业供给侧改革中的重要一环。当前，我国在三网融合过程中所遇到的一些阻碍，可以在监管部门的体制层面找原因，监管制度变革与制度创新刻不容缓。因此，我国应该加强监管制度的改革创新，建立适应三网融合清晰和科学的监管制度，逐步推进监管机构的改革，最终进行监管机构的完全融合，采取融合的监管方式。

首先，应该改革三网融合监管部门的协调机制，使三网融合协调小组真正起到实质性的协调双方矛盾的作用。政府应尽快推出三网融合的协调机制，并且对协调的时机、所协调的主管部门、协调的内容、协调的形式、协调的结果评估等等内容进行监管和控制。

其次，由于各个部门职责不同但又有所交叉、监管权力分散等状况，出现了多头监管、监管效果较差等问题，应该明确电信行业、广电行业和互联网行业各监管部门之间的职责分工，建立相互之间的利益平衡机制。

最后，采取融合的监管方式。从国外三网融合经验来看，越来越多的国家采取融合的监管方式，而目前我国三网融合的主要监管形式仍然是分业监管。设立融合的监管机构，有利于打破利益冲突的阻碍，更加科学地进行管理工作，解决监管主体之间利益冲突的问题。因此我国应尽快使监管部门走向融合，彻底改变政监不分、政企不分的局面，圆满实现三网融合预期目标，确保三网融合顺利推进。

4.2以受众需求为导向，优化供给结构

三网融合中电信网、广电网、互联网都起着传播信息的作用，三网融合意味着它们各自传播信息的途径会增加，传播信息的内容会更丰富，受众的选择也会更多，各个行业之间的竞争会变得激烈起来。为了占据更大的市场，创造更大的价值，三网融合各行业必须以受众需求为导向，从供给侧发力，优化供给结构，增强供给结构对需求变化的适应性。

对于广电业而言，首先应该是加快推进媒体融合发展，构建新型信息产品供给体系。供给侧结构性改革强调要加快培育新的发展动能，改造提高传统比较优势，因此广电产业应该加强广电媒体的供给能力，强化互联网思维，利用新兴技术，丰富信息产品传播途径，充分发挥技术要素在新闻生产中的重要作用，生成全新的新闻信息产品供给体系，推动优质新闻信息产品的供给，提高其在内容供给上面的优势。其次应该加强技术创新，积极建成下一代广电网，完成全国有线电视网络宽带双向升级改造。并且应该积极利用移动互联网、智能操作系统、云计算、大数据等新兴前沿技术，加大移动增值业务的供给。

对于电信业而言，首先应该是加强技术创新。供给侧结构性改革强调通过优化技术创新，为传统企业技术改造提供支持，使企业成为创新主体。电信运营商应该优化其网络建设，运用新一代信息通信技术，用最低的成本提供最优的语音和数据流量等通信服务，真正实现“提速降费”政策的要求，从服务质量与差异性方面提升竞争优势。其次，电信业同样需要加强业务创新，电信运营商应该针对国家政策和市场需求变化，推出市场所需要的新型服务与优质业务，并且需要提升服务效率，提供更加丰富、质量更加优秀的信息化产品，从而提升自身在业务层面的竞争优势。

供给侧结构性改革中生产要素合理配置问题的核心就是要使市场在资源配置中起决定性作用。广电业和电信业各自加强自身供给侧优势，二者在网络建设、业务层面等方面實力平等后，应充分发挥市场的作用，鼓励全业务性质的市场竞争，促进形成良性的市场竞争，将各个企业的利益诉求控制在合理范围之内，使企业的逐利行为成为正常的市场行为，解决行业间利益冲突的问题，促进三网融合顺利进行。

4.3加强合作，提高资源利用效率

供给侧结构性改革的关键是要解决生产要素的合理配置问题，要通过资源合理配置，提高资源利用率，帮助企业降低成本。

在三网融合的环境下，三大运营商只有进行广泛的良性竞争与合作，才能充分发挥通信网络的整体效能，并能实现资源共享，使各方都能利用对方的优势资源，提高了自身供给侧的利用率。例如，由中国移动、中国联通和中国电信共同出资设立的铁塔公司解决了电信运营商基站重复建设、三塔并立现象突出的问题，提高了行业投资效率，使得资源得到合理利用，节省了资本的开支，降低了企业的成本，而三网融合正是为了实现网络资源的共享，提高网络资源与通信设备的利用效率，避免重复建设。因此，电信运营商之间的合作能有效化解行业内的利益冲突与博弈，有利于实现三网融合，中国移动、中国联通和中国电信应该进一步加强资源的合理配置，发挥通信网络整体效能，实现通信主设备的共建共享。

五、结论

供给侧结构性改革能够促进三网融合的发展，为了有效解决利益冲突这一制约我国三网融合工作推进的瓶颈，电信网、广电网、互联网各相关产业应该加强自身供给侧结构性改革。三网融合监管机构应该加强监管制度改革创新，逐步推进监管机构融合；三网融合行业间，电信网、广电网、互联网应以受众需求为导向，从供给侧发力，优化供给结构，增强供给结构对需求变化的适应性；三网融合行业内，如中国移动、中国联通、中国电信三家运营商，应加强合作，通过资源合理配置，提高资源利用率，帮助企业降低成本。

参 考 文 献

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