经济效率与政治价值：对公私伙伴关系（PPP）的反思

裴俊巍+曾志敏

摘要：公私伙伴关系（PPP）在最近十来年中备受世界各国青睐，其理论优势使其成为世界各国解决基础设施建设和公共服务供给资金问题的主要方式之一。然而，PPP在广受赞誉的同时，在能否实现经济效率以及是否违背传统政治价值的问题上，正在经受一股强烈的理论批判与反思的挑战。PPP到底是各国推动经济社会发展的“救命稻草”还是“美丽的谎言”？基于国外的最新理论进展进行全面反思，指出PPP并非“灵丹妙药”，中国在发展PPP的过程中，需要以正确的态度和谨慎的方法对待PPP，也需要通过开展网络治理建立新的合作过程，尤其需要提高保障公私合作可持续性的政府治理能力。

关键词：公私伙伴关系；经济效率；政治价值；基础设施；公共服务；政府治理

中图分类号：F014.35 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2017）05-0016-06

一、引言

虽然公私伙伴关系（Public Private Partnerships，PPP）不是新鲜事物，但在过去几年里人们对PPP的兴趣却在世界范围内不断增长，而且PPP热潮有愈演愈烈之趋势。20世纪70年代末80年代初由英美新保守主义强力推动的新公共管理运动，为PPP在20世纪80年代的兴起提供了理论和政治基础，旨在将其扩展到那些无法被私有化但又核心的公共服务领域。PPP模式允许公共部门将基础设施建设资金成本分摊到项目的整个生命周期，而不是立即通过当年预算加以支付，而且一些成本还能以特许权经营模式转化为使用者付费。因此，PPP可以避免公共预算所带来的局限。正是基于这种推动力，PPP在20世纪90年代后得到了迅速发展，并在进入21世纪后在世界范围内急剧增长，至今业已成为世界各国解决政府资金不足问题的一种主要形式。

PPP在理论上具有独特吸引力，其拥护者总结出三大优点：（1）公私部门合作能够实现更高的经济效率[1]；（2）通过和私人部门合作，可以让公共部门学习到更多的知识和经验[2]；（3）PPP作为一种创新方式，能够提高公私部门双方的灵活性[3]。一言以蔽之，通过公私双方的合作，既能克服官僚主义的非效率和市场的不公平，让参与者都能在合作中互惠互利，又能为公民提供更优质的公共服务，最终达到“1+1>2”的效果。然而，无论在理论上还是在实践中，关于PPP的优劣之分都难以盖棺定论。

二、另一种声音的挑战：PPP的批判

PPP在广受赞誉的同时，也受到明显的挑战。反对者的质疑首先来自于PPP定义的含混不清。一些学者认为，PPP只不过是一种具有“多重语义”的“语言游戏”[4]。对于PPP的本质以及到底包含哪些因素一直众说纷纭：一些研究指出，由于私有化和外包通常容易招致反对，而采用PPP则可以掩盖其战略和目标，因此从本质上看，PPP基本上等同于私有化和外包[5]。

另一些反对者将批判的眼光聚焦于PPP的缘起动因与理论目标之间的悖论。他们认为，推动PPP兴起的背后动因本身就使得PPP无法实现其理论目标。第一，各国采纳PPP的首要原因在于财政危机。由于缺乏基础设施建设的充足资金导致各国政府纷纷采纳推广PPP，但这种伙伴关系的“婚姻”并不是建立在“爱情”之上，而是基于金钱利益，因此很容易破裂[6]；第二，PPP是政治家和市场之间“浮士德式”的交易。这种讨价还价的短期利益和长期成本符合政治家的需求，所谓的伙伴关系不过就是政治家发明的语言游戏和政策工具，它赋予了政府新的合法性，却将当前的财政压力成本转嫁到未来的政府和公众身上[7]；第三，PPP是私人送给政府的“特洛伊木马”。PPP的最终结果通常和宣传中的相差甚远，这种伙伴关系带有明显的欺骗性，私人通常打着和政府分享权力的旗号最终谋得的只是自身利益[8]；第四，PPP是政治家在有限理性下的策略选择，他们选择PPP并不是基于对现有信息的全面分析，而是一些先入为主的假设[9]，想当然地相信市场的力量，但却违背了客观事实；第五，PPP并非自愿选择，而是世界机构的强行输入。PPP通常被世界发展机构（诸如世界银行、国际货币基金组织等）视为第三世界国家城镇化进程中的关键策略，因此当发展中国家向国际发展机构申请项目贷款时，通常会受到后者强大的压力，以其采纳新自由主义政策和开放自由市场作为交换条件[10]。

在实践中，也有不少研究着眼于世界各地PPP项目的失败。虽然PPP在发展中国家中的发展只兴起于最近十多年，但根据世界银行对撒哈拉以南非洲48个PPP项目的统计，发现已有11%的项目都被取消或者出现问题①。在拉美国家中，从1980年代中期以来签订的特许经营合同中有一半都被迫进行重新谈判[11]。PPP在一些发达国家中已经发展了数十年，积累的问题更加突出。在PFI（Private Finance Initiative）的发源国英国，PPP被视为“对纳税人的再一次掠夺”，私人公司被讽刺为“抢夺战利品逃跑的土匪”，伦敦地铁项目也因臭名昭著而被称为“肥貓之子（Son of Fat Cat）” [12]。而且，PPP并没有增加公共服务的提供总量，只是替代了原本应由政府建设的项目。在加拿大，PPP被视为“问题，问题，问题” [13]。在美国，案例研究也表明，一些PPP项目因合同成本和机会成本过大而不堪重负，天下并没有“免费的午餐”[14]。澳大利亚、新西兰等南太平洋国家的情况也十分类似，PPP被认为“只是一种让政府购买新基础设施的‘信用卡”[15]。

三、公私合作的经济风险：经济效率的隐忧

在理论上，PPP最大的优势在于能够提高经济效率，其内在蕴含着一个不言而喻的假设：由于盈利驱动是生产效率的主要动力，因此私营部门通常比公共部门更有效率。然而，这种假设在PPP合同框架下却会产生问题，因为私人部门不会因为效率而获得收入，而是根据PPP合同所规定的履约情况得到报酬。PPP合同所规定的履约要求实际上“固定”了私营部门的效率水平，公共主管部门失去了进一步在将来提高效率的机会。除了收入动机约束之外，PPP能否实现经济效率的障碍则来自于项目实施中高昂的交易成本。

一些研究都不约而同地指出，评估PPP是否提升了传统模式的经济效率非常困难，很难评估PPP是否实现了物有所值，也很难判断其是否能够更好地实现创新和风险分担，甚至在某些情况下，PPP的交易成本非常高昂。在英国，PFI备受诟病，一些研究认为它比政府直接贷款模式存在更高的成本和风险[16]，在一些医院项目中，PFI比那些非PFI医院的物有所值还要低[17]。Chong et al.（2006）通过对法国500个法律水务领域PPP的研究发现，一旦选择PPP后，消费者支出的费用会变得比平均高出很多，高昂的交易成本使得PPP失去效率[18]。Bloomfieldet al.（1998）基于对美国PPP项目的研究，发现PPP模式比传统常规融资成本至少要高出7.4%，并且这些成本都被转移给了社会[19]。爱尔兰的证据也指出，采用PPP方式建立的学校并没有比传统采购模式更加物有所值[20]。澳大利亚医院PPP案例也表明，政府通常会为合同签订之后的组织成本付出更多[21]。因此，PPP在经济方面的优势让人值得争论，而且具有相当大的不确定性。之所以产生这种巨大的不确定性，其原因主要在于以下几个方面：

1. 风险难以转移。风险分担在PPP物有所值评价体系中居于核心地位，也一直是英国政府推行PPP的主要目标，而物有所值在很大程度上就基于成功的风险转移。但是，目前对PPP风险应如何分担还保持高度争议。在实践中，政府很少能够成功地将大量风险转移给私人。事实上，私人参与者可能比政府更加规避风险。原因之一便是私人通常直接面对后果的严重性。因此，私人会索取高额的风险溢价。而且，很多私人对政府项目中使用者相关的风险比较陌生，他们对需求不具有掌控力，政府的政策可能会影响需求。诸多案例都表明：那些试图转移风险的企图都是昂贵的，政府总是很难有效地运用PPP减低总成本和实现风险转移，私人公司并不愿意承担使用相关的风险，导致PPP通常比最初设计的时间都要更快解散，甚至PPP成为了私人将投资风险转移到公共部门的一种手段。

2. 合同成本难以控制。PPP的交易成本很大程度来源于PPP合同的基本特性，虽然合同可以分清不同合伙人的责任并提供有效的风险分担机制，但PPP合同的复杂性、长期性、不确定性、不灵活性和不完整性都容易导致其交易成本十分高昂。交易成本理论认为，当项目具有较高的资产专用性、高复杂性、不确定性以及较低的竞争性时，通常会产生合同成本，而这些特性恰好都符合PPP合同。首先，PPP是一种长期的安排，需要复杂的法律程序和长期的合同谈判，这意味着需要大量的前期成本和时间延误。其次，PPP合同的长期性带来了巨大的不灵活性，即便一个以PPP形式提供的公共服务被取消，政府仍然需要对私人支付相应费用，如在英国，当政府由于人口结构的变化而不再需要以PPP模式建立学校后，仍然需要为其之前的選择承担财政负担[22]。再次，交易成本来源于合同的复杂性和不确定性。在缺乏合同管理能力的情况下，公私合作容易出现机会主义倾向。最后，PPP合同是一种不完全契约，依赖于各主体的行为选择，合同中不能预料到未来发生的所有问题，且随着越来越多的群体加入，管理的成本也会增加[23]。

3. 公私主体间目标冲突。公私主体间的目标冲突性也会导致交易成本居高不下。已有研究表明，组织之间目标冲突的后果是高昂的合同议价费用、机会主义行为、无法实现目标以及合作瓦解[24]。而实际上，公私之间确实存在目标冲突。私人和政府在进入一个PPP项目时，双方的目标都是不同的。政府是为公众进行项目投资，私人却将目标集中在利润上。进一步而言，私人的目标是希望在全合同周期中将利润最大化，合同的不完全性为他们提供了机会主义行为的空间，私人会利用自己的优势增加每一点回报，而不是降低政府的成本，甚至会增加政府成本，牺牲公共利益，最终导致“两个世界中都达到最坏结果”，既没有实现高的经济利益，又没有实现社会目标。

4. 政府能力不足。无论是管理合同还是转移风险，都需要政府具有相关的专业能力，因此交易成本和政府能力也息息相关。一个典型的PPP项目中包含投资人、政府、使用者及其他相关主体，由于和其他组织关系不同，因此需要有足够的管理技能。脆弱的制度和治理不善的政府，正如大多数非洲国家，会造成PPP“在实践中比理论上更加无效”[25]。如果政府缺乏合同管理技巧，则控制潜在的交易成本会变得更加困难。

四、公私合作的政治风险：传统政治价值的挑战

政府在做出PPP选择时，除了经济考量之外，政治因素也极其重要，最主要的就是减少政治风险。正如Hodge（2004）所言，PPP中的真正风险并不在商业领域，这些领域中的风险都被小心界定和管理，而是在政府领域[26]。政治风险主要包含对传统政治价值的挑战，如问责制、透明度和平等性的保护等问题。然而，目前研究过分地强调PPP的经济价值，却忽略了对其中政治价值的考量。在实践中，一些PPP项目只是“挂羊头卖狗肉”，政府在授权私人参与公共项目后，并没有履行原有责任，导致政治风险增大而非减少[27]。

1. 问责制。PPP最容易挑战的政治伦理是问责制。私人对公共服务和基础设施的参与意味着政府将私人纳入公共决策体系，公众问责制也随之发生变化。在一些项目中，政府不仅没有维护公共利益，还使得问责制变得更加模糊。正如Monbiot（2002）非常严厉地批判英国的PPP是“由财政部指导的欺诈和虚假账目”，旨在批判英国政府没有代表公共利益。造成问责制缺失的原因主要有三：其一来自于权力分享。既然公私双方共同组成另一个新的伙伴关系，权力就被双方分享，双方都可以声称正是这个新的伙伴组织应对结果负责，而非自身对合作的行动负全部责任[28]。其二在于合作的长期性。虽然政府在PPP中被认为应该“掌舵”而非“划桨”，但由于这种伙伴关系是一种非常长期的安排，随着私人参与权力分配，公共部门也逐渐失去了绝对的控制权，因此很难要求他们对结果问责[29]。其三来自于政府自身。原有的理论认为PPP可以解决腐败问题，但实际上PPP不仅不是治理腐败的灵丹妙药，甚至为腐败增加了新渠道。正如Mbeki（2012）所言，“南非的PPP是一种制度化的腐败。”[30]坦桑尼亚的一些PPP项目也被证明是政府腐败的产物[31]。

2. 透明性。PPP还会侵蚀透明性。原有的一些理论认为，PPP能够通过采购程序与合同，让公共项目变得更加规范透明。但实际上，这些信息通常并不充足、不准确，甚至带有误导性。由于PPP本身的特性，如长期性、创新性、复杂性等因素，使得政府可以不用按照法律规定，因此也极容易导致透明度问题[32]。此外，由于私人伙伴能够以商业秘密为由要求对信息保密，又导致了透明性的降低。正如Loxley（2012）所言：即便在一些信息公开比较好的国家里，一旦采用PPP，就很难跟踪信息。这种现象尤其发生在监狱、警局类等由政府直接付费而不用依赖公众付费的项目当中[33]。

3. 民主性。PPP还会带来民主性问题。伙伴关系之所以会损害民主性，是因为它通常并不遵循“政治优先”的原则。PPP通常最先考虑的是经济效率，却随之带来巨大的民主成本。大部分PPP项目都依赖公众付费，因此公众理应有权参与项目过程。然而在大多数公私伙伴关系中，仅有一小部分人参与，而且很少邀请公私双方之外的其他利益相关者参与[34]。在PPP的设计、采购和签订合同的过程中，主要精力都集中在政府和私人身上，强调伙伴关系仅仅需要由签订合同的公私双方进行协调，却忽略和隔离了公众参与，然而最终的成本却转嫁给了公众[35]。

4. 公平性。PPP还会损害公平性。虽然一些PPP的推崇者认为，PPP能够克服市场的不公平性[36]，但实际上这只是一厢情愿的假设。这种假设的理念支撑在于，PPP既然能够提高市场效率，因此能够创造更多的就业机会和提高经济增长速度，对穷人也会更加有利[37]，然而这种假设却从未被证明。相反，一些实证研究表明，PPP难以保证对贫富群体的公平对待。例如，非洲利用PPP为富人提供自来水取得了成功，但却在给穷人供水上非常失败[38]。

五、总结与建议

基于国外最新的理论进展，本文对PPP所面临的挑战进行了较为全面的讨论。鉴于PPP对传统政治价值所带来的挑战以及在实现经济效率问题上的悖论，PPP在理论与实践中所遭受的争议定然愈加激烈。虽然这些挑战与质疑并不一定能够否定PPP的重要价值和应用潜力，但是它们的意义在于提示人们需要更为理性地评估PPP的有效性及其适用边界，也更为审慎地设计PPP项目的运行机制。

1. 政府需要以正确的态度和谨慎的方法对待PPP。大多数失败PPP项目的主要原因之一就在于政府在选择是否采纳PPP时抱有错误的观念，即“政府不好、私人好”，甚至将PPP视为一种信仰[39]，想当然地认为PPP是解决政府资金问题的“灵丹妙药”。中国当前各地都在大量上马PPP项目，部分地方政府甚至在没能了解何为PPP的前提下，就有将本地所有项目全部“包装”成PPP项目的冲动，也有部分地方政府為了完成政治任务而仓促推出PPP项目，或者把在建项目“改装”成PPP。这种令人担忧的状况，很可能不仅使得PPP最终变成不了真正的公私合作，反倒变成了社会资本享用基础设施投资利益的“饕餮盛宴”。因此，政府在运用PPP的过程中首先需要非常谨慎，必须清楚PPP不是“万能药”，公私合作的失败也会带来严重的消极后果。其次，地方政府在引入社会资本建立合作关系时，应致力于建立公私之间真正的合作关系，通过共同持续的合作来实现共同目标；再次，政府在计算PPP成本时，需要将交易成本进行通盘考虑，不仅应最小化“生产成本”，还应更多地关注减少“交易成本”，只有政府通盘考虑生产成本、交易成本和社会负效应等各方面因素，才能实现社会总成本最小化和社会净福利最大化。

2. PPP需要建立新的合作过程，开展网络治理。中国在目前开展的一些PPP项目中，仍然延续传统的审批方式。以PPP发起为例，虽然允许私人发起PPP项目，但实际上私人发起的项目寥寥无几，基本上都是由政府发起作为业主单位，再由发改和财政部门审批，经过多重行政手续之后方能成为一个政府认可的PPP项目，在这个过程中，私人面对政府的拖沓和无效率通常无可奈何。除此之外，政府和私人以外的利益主体就更少被纳入到政府的PPP项目之中，公众在PPP项目决策体系中丝毫没有话语权。然而，PPP各主体之间的契约合作关系实际上比市场交易和科层制更加重要[40]。PPP的好处和实质在于将不同利益主体连接起来，形成一个政策网络，参与者不仅仅是公共部门和私人部门，还有社会公众和其他社会系统如教育系统、法律系统、环境系统等，因此一个PPP治理过程应该是多方主体互动共同参与的网络治理过程。网络意味着双方相互依赖和协调，并且接受相互责任。[41]在这个治理过程中，各方主体应该享有平等参与的权利和机会，各方的合作是基于共赢而非对抗，权利和责任需要在网络化中被分享和分担。

3. 政府需要提高自身能力建设，实现善治。善治意味着“多个利益相关者依据共同达成的原则和程序，通过共同合作来实现生活质量改善。”世界各国都逐渐认识到，一个具有良好善治的PPP项目需要建立制度框架和激励结构来协调私人部门实现公共价值和长期的可持续性。实现善治意味着政府需要提高自身治理能力，包含专门的知识和合同管理能力、建立法律制度的能力，以及政府的领导能力。首先，正如上文所指出，缺乏合理的合同设计和管理能力，PPP不会实现高效率，因此政府必须要具备专业的技术和有效的合同管理能力。其次，一个健全的法律制度和监管框架对于PPP至关重要。PPP不能被市场和私人部门控制，有效规制是PPP中的关键，尤其是发展中国家更需要建立法律和规制能力来有效地管理PPP。再次，政府应该充当“决策领导”角色，只有确定了政府的领导地位才能够保护公共利益。换言之，PPP并不意味着更少的政府，而是一个不同的政府。面对私人部门日益强势的市场地位，一个更加老练而能干的政府是PPP时代的需要。

注释：

①World Bank. 2013. Private Participation in Infrastructure Database.http：//ppi. worldbank.org/explore/ppi_exploreRegion. aspx？regionID=1

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Economic Efficiency and Political Value： Reflection on Public - Private Partnerships （PPP）

Pei Junwei1， Zeng Zhimin2

（1.School of Public Policy & Management， Tsinghua University， Beijing 100084；

2. Institute of Public Policy South China University of Technology， 510640）

Abstract： Public-private partnerships（PPP） has attracted worldwide attention in the last decade， and its theoretical advantages make it be one of the main ways to solve the problems of infrastructure construction and public service supply. However， PPP， while highly praised， is undergoing a strong theoretical critique and reconsideration challenge in terms of whether it can achieve economic efficiency and whether it violates traditional political values. Whether PPP is the "Life-saving Straw" or "Beautiful Lies"？This paper， on the basis of the latest theoretical progress abroad， managed to carry on a comprehensive reflection and pointed out that PPP is not a "Panacea".In the process of developing PPP， China needs to treat PPP with the correct attitude and cautious approach. It also needs to establish a new cooperative process through network governance. In particular， it needs to improve the government governance capacity to guarantee the sustainability of PPP.

Key words： PPP； Economic Efficiency； Political Value； Infrastructure； Public Service； Government Governance