英国环境治理的公众参与探究

崔财周++张若群

摘 要：环境问题是当今的热点话题，作为世界上最早的工业化国家，随着社会的发展，英国环境问题日趋显现，英国为此采取过很多措施，其中公众参与是英国环境治理的重要举措。公众参与渗透到英国环境治理的各个方面，宪法赋予了公民参与环境治理的权利，再加上一些环保团体以及特殊群体的参与，这些因素在很大程度上可推动环境治理的发展进程。

关键词：英国环境；公众参与；环境权；环保社团

中图分类号：K561 文献标识码：A

公共参与指的是公民关注公共利益、公共事务，并与管理者进行协商，积极参与公众事务。环境治理是一个复杂的过程，需要动员社会力量，公众参与起着重要作用。本文从法律赋予公民的权利、环保组织以及特殊群體的重要作用两方面介绍英国环境治理的做法，探讨公众参与在英国环境治理中的作用。

一、法律赋予公民的权利

英国民众对公众事务的关注最早来源于《大宪章》中赋予的权利。随着公民意识的提高，相关法律也陆续出台。1972年，《人类环境宣言》宣称：“人类有权拥有良好的居住环境，追求幸福的生活，并有保护环境的责任。”随着环境问题的凸显，许多国家开始立法权实践。在英国，环境权是公民的基本权利，每位公民都有过上良好生态生活的权利，其内涵大体包括三个方面的内容。

第一，环境知情权。1992年，英国颁布的环境信息法明确规定：环保部门必须向公众公开有关环境信息。公众可以向有关部门索取环境信息报告状况，相关部门必须在两个月内给予回复。如果拒绝必须以书面形式告知，并附有对拒绝原因的详细论述。1999年，英国颁布了信息自由法，公众可以通过各种渠道获知政府信息，环境团体和当地社区可以利用这些信息对政府的决策提出建议。这两部法律的出台，使民众参与解决环境问题有了法律保障。

第二，参与事务决策权。地方政府法、城市和国家规划法分别于1985年和1990年实施。法律规定：涉及建设项目必须由公众参与，项目开始前，开发商需向环保部门申请，环保部门进行评估，在评估过程中必须有公众参与。除环境影响评价报告，公众也参与其他方面的事务，公众代表全体民众的意愿，即使弱势群体的声音也能得到尊重，环保参加的主体进一步深化，使得民众更愿意参加环保活动。

公众参与环评是一项必需的程序，显得更加公平合理。它是确保项目开工前公民行使权利的一种体现。公众参与一般由专门的人才进行评估，所做的报告相对合理，很大程度上可保证决策的合理性与科学性。20世纪90年代，工党执政以后，民众参与公共事务的权利进一步得到扩大。工党政府把公民陪审团、民意测验以及环保社团作为日常决策机构，从而使公众参与从散漫型逐步形成系统。

第三，环境诉讼权。公众拥有环境诉讼权是对环保部门的有力监督。在英国，民众诉讼企业关于环境的案子很多，一般通过陪审团制度监督。它是通过随机抽选一定数量的民众代表，组成小组进行讨论，最终对审议事项形成书面意见的公众参与方式。20世纪末，为解决环境资源问题，公民陪审团制度确定。如1997年，针对开发商利用湿地进行建设，赫特福德郡和伊利两地民众进行监管，公民陪审团在此起了很大作用。在民事诉讼中，环境诉讼不加入任何限制条件。时至今日，英国在全国范围内的公共决策，尤其是解决环境方面的问题时，公民陪审团制度是公民参与的常见方式。

二、环保团体在治理环境中的重要作用

环境治理是一个复杂的过程，除了制定严格的法律和行政制度，还需要其他社会力量的积极参与。在这些因素中，环保团体（NGO）有着不可替代的作用，其发展经历了精英主义和大众主义两个阶段。在国家干预和市场机制失灵的情况下，环保团体可以发挥特殊的作用，能够充分调动社会民众的广泛参与，具有机动、灵活的特点。

1.精英主义下的环保社团

18世纪60年代英国爆发工业革命，随着社会经济的发展，环境问题日趋恶化。当时英国实行放任自流的政策，对环境问题漠不关心，使得环境急剧恶化。环境的恶化以及政府的不作为促使环境组织的诞生。在19世纪后半期，英国出现了一场反对工业化的运动，他们要求保护乡村自然环境，维护生态平衡。这一时期与会成员多是社会上层，为了达成环保目标，他们逐渐走向联合。1882年在伦敦举办了“减少烟雾展览”，在会上各地专家学者畅所欲言，提出了很多可行的办法，很多民众也积极参与，它体现了民众对良好空气质量的追求。1877年，米兰达·希尔（Miranda Hill）建立了“凯尔会社”（Kyrle Society），主要目标是：让民众拥有美丽的家园。该协会汇集了当时著名的企业家、学者以及政府官员等，虽然他们有不同的背景，但是却有一个共同的目标：保护环境。在20世纪初，“治理煤烟协会”成立，30年后，它联合其他社团成立了“全国治理烟尘协会”，从它的名字就可以看出主要是针对当时的烟尘治理。1957 年，更名为“全国空气净化协会”。名字的改变表明该协会的奋斗目标进一步延伸，其范围超越19世纪致力环境保护的先驱。同时期还有很多类似的组织，如水资源保护、森林防护、防止土地流失以及自然资源保护运动等，在当时的英国环境保护方面发挥了很大作用。不可否认的是这些民间团体在当时的环境保护方面做出了积极贡献，尤其是唤醒了公众参与环保的意识。

2.大众主义下的环保社团

19世纪的环保社团一般由精英分子所组建，而随着社会的发展，公民意识逐渐觉醒，由大众参与的环保社团逐步增多。尤其是二战后，环保社团突破了精英社团的局限，表现出大众主义的特征。

20世纪60年代末英国环保组织相对完善，1987年，公众参与环保社团人员达到一亿人，皇家鸟类保护协会也由当初的38 000人上升到300 000人，自然保护区协会数量和人员也大幅度增加。环保社团范围扩大，不再局限于地区、全国的联合，逐步与国际接轨。如1960年成立防止海岸污染联盟；1966年建立了环境保护协会；1973还设立了社会主义环境与资源保护协会等。经过长期发展，环保社团不仅在数量上有大幅度增加，普通民众也广泛参与，国际合作意识逐步增强，运动的形式具有多样性和灵活性。正如英国政治学家约翰·麦考密克所说的：“ 英国拥有世界上历史最悠久、组织最完善、民众广泛参与的环保组织。”

三、公众中的特殊群体参与

在英国有一群特殊的群体——无公职议员，他们往往凭借自己的地位发挥很大的作用。在英国，很多事实表明，环境改革的法案最初来自私议案，虽然这些私议案很难转换为法律，但是却提供了很好的借鉴作用，也是对政府工作进行评价的评价机制。《纳巴诺条例》（Nabano regulations）就是议员杰拉德·纳巴诺提出的私人议案，其目的在于要求政府尽快实施空气清洁立法，使得清洁空气法尽快实施。这些无公职议员利用自身影响向决策者传达自己的声音，很大程度上可推动环境治理进程。在这里，我们清楚地看到高层政治态度对环境治理的影响。

英国环境问题经历了漫长的治理过程，不可否认的是已取得了明显效果。但是直到20世纪50年代，英国工业化污染与西方其他国家相比还是严重得多，尤其是雾霾天气逐步走向恶化。当时的英国算是比较富裕，然而民众却未能拥有较长的寿命，很多人因为环境污染丧失生命。这一切说明，尽管英国政府、法律人士以及民间团体致力多种努力，但是要彻底根除环境污染问题，还有很长的路要走。英国伦敦的雾霾问题是由多种原因导致，治理也非一朝一夕所能完成。但是来自立法以及民众的力量，使得英国建立起健全的环境治理系统，英国逐步走向一条健康之路。

英国在环境治理中强调公众参与，并有法律赋予的权利和特殊群体的合力，公众能够真正参与环境事务，保证了英国治理环境的有效性。与此同时，英国环保社团广泛动员全体民众参与，公众参与环保意识增强。环境问题是一个复杂的项目，公众参与是必不可少的。一方面公众参与不仅能够提高环保部门的决策质量，另一方面也是对公众参与政治生活的锻炼，是一个国家民主历程的重要部分。英国在公众参与环境治理方面的经验对我国有很好的启示作用。

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