优化创业政策促进大众创业

徐晓静

在“大众创业、万众创新”的战略背景下，浙江省近几年出台了一系列促进创业的政策，取得了良好的效果。如2011年杭州市被国家教育部命名为“国家大学生创业示范基地”，2012年国务院授予其“全国创业先进城市”的称号。尽管浙江省创业创新环境建设已走在全国前列，但与发达国家和省市相比还存在一定差距。除了市值超过2000亿美元的阿里巴巴以及一些上市公司，杭州本地创业团队中还未出现像小米、大疆这类百亿甚至千亿规模以上的创新型企业。为此，本文将从企业发展的生命周期（包括种子期、初创期、成长期、再创业期）出发，对浙江省近几年创业政策进行系统的梳理，分析其创业政策的发展现状和存在问题，并提出完善浙江省创业政策的对策建议。

一、浙江省创业政策发展现状

（一）政策样本选择说明

本文梳理的浙江省创业政策源于官方网站发布的文件，包括省财政厅、省人力资源和社会保障厅、省人民政府、省人事厅、省商务厅、共青团浙江省委、省科技厅或几部门联合发布的文件。通过这些部门的公开信息网站，一共收集了从2008年1月1日到2016年5月1日之间发行的71项与创业相关的政策（鉴于2008年以前发布创业政策的部门和数量都较少，而且发布政策的时间间隔较长，所以本文以2008年以来的创业政策作为样本）。

（二）政策总体出台情况

通过对71项创业政策的梳理，发现从政策的出台时间看，14年和15年是政策出台较多的年份（见图2），这与国家提出两创的时间不谋而和。从政策关注阶段看，涵盖了创业的前三个阶段，即种子期、初创期和成长期；从涉及内容看，包括金融支持、场地扶持、教育培训、商务支持等多个方面；从支持对象看，包括农民工、大学生、高校教师、留学人员、高端引进人才以及失业人员等；从扶持领域看，包括物联网、文化创意、科技计划、农村电子商务等众多类别。可见浙江省创业政策体系已基本完善。

在创业政策涉及的阶段中，各阶段的政策数量分别为种子期33个、初创期53个、成长期36个（由于一些政策不仅针对一个创业时期，所以三个时期的数量之和要大于71），如图3所示，但没有一项政策涉及再创业阶段。根据统计结果可以看出，针对初创期的创业政策所占比重最高，这也是创业政策提高创业率的最主要初衷。

在创业政策涉及的内容中，71项创业政策主要从金融（42个）、场地（24个）、培训（20个）、商事（7个）、知识产权（8个）和其他（11个）六个角度着手。金融扶持主要涉及创业种子基金无偿资助、创业引导基金、税收优惠、贷款优惠、研发支持以及政府采购等。场地扶持政策主要涉及：建设孵化器、产业园区及场地补贴等。培训政策主要包括：创业培训、创业辅导以及创业经验交流机制等。商事政策主要包括：工商便捷注册制度以及法律环境的支持等。知识产权政策指增强对企业各类知识产权的保护力度。其他主要涉及：创业信息平台的建设、提供各项创业服务以及科技成果转化等内容。其中，金融、场地和培训所占比重较高，具体情况可参看下图4所示。

二、浙江省创业政策存在的主要问题

（一）种子期存在的问题

1.无償资助范围过窄，有效供给不足。种子期阶段政府资助应以无偿性为主，但浙江省目前涉及无偿资助的政策存在针对人群有限、范围过窄的问题。从资助对象来看，集中于对海归人员、科研专家等高层次人才和高校师生的资助。而且对资助对象的界定存在过严的问题，严格的学历和年龄要求限制了高素质人才的引进。从资助项目来看，主要是针对高新技术产业，省重点发展的十大产业中还有很多行业的创业资助未被纳入其中。

2.创业政策政出多门，属性边界不清。种子期的扶持政策政出多门，相关扶持政策缺乏清晰的公共产品和非公共产品定位，政策指导性措施和职能范围内的工作界限不清。如在《关于进一步加强创业培训工作的通知》中提及的创业导师选聘制度，这一政策为指导性意见，没有明确具体的责任部门，导致政策落地难度大。

3.创业政策发布口繁多，缺乏统一检索平台。省政府、省财政厅、省科技厅等多个部门都在其主办网站上发布了相关创业政策。但是创业者普遍反映缺乏统一的创业政策检索平台，无法全面、详细地了解各个部门出台的具体政策和活动信息，导致政策落地效果大打折扣。

（二）初创期存在的问题

1.工商注册税费减免政策受益面窄。目前，工商注册税费减免主要针对两大类企业：一是大学生创业企业。减免符合条件创业大学生的登记类和证照类等有关行政事业性收费。二是小微企业。对小微企业免征注册（变更）费、年检费、补（换）营业执照工本费，减免各项行政事业性收费。而其他类型的创业企业则没有提及相应的税费减免条款。

2.贷款优惠的规定不够明确。如《关于促进普通高等学校毕业生就业创业的实施意见》和《关于支持大众创业促进就业的意见》两项政策均由省人民政府发布，但在全额贴息方面的规定存在出入，前者要求只有从事微利项目的且毕业2年内自主创业的大学生才可享受全额贴息，后者规定无论从事什么创业项目，只要是在校大学生和毕业5年内自主创业的大学生，均可享受全额贴息。

（三）成长期存在的问题

1.研发支持政策多限于研发支出的加计扣除。虽然这类规定基本惠及所有涉及研发的企业，但对于创业企业研发活动的支持也仅限于此。扶持政策中只有极少数关于加速折旧的政策规定，如规定企业购置用于特定高新技术开发的机械设备，除按规定享受进口税收减免政策外，若技术进步导致产品更新过快的，可以通过缩短折旧年限的方式加速折旧，但该规定并没有对“特定高新技术”进行具体界定，政策指向性不够明确。

2.政府采购方式单一，对创新产品的认定机制有待完善。现有政策规定政府采购的方式只有首购、订购和优先采购三种。同时规定政府采购应向创新产品和服务倾斜，对采购金额在一定限额以下的项目，优先向中小微企业实施采购，但却没有给出对创新产品和服务的认定标准。