深化改革 加快推进现代社会组织建设

张桂珠

通过本文研究，旨在充分发挥社会组织在社会管理中的作用，明确社会组织机构的行业自律管理职能，进一步探索政府减政放权，从体制机制上解决社会组织“戴着政府帽子、拿着市场鞭子、收着企业票子”的“二政府”现象，更好地发挥社会力量在社会管理事务中的作用。

通过本文研究，旨在充分发挥社会组织在社会管理中的作用，明确社会组织机构的行业自律管理职能，进一步探索政府减政放权，从体制机制上解决社会组织“戴着政府帽子、拿着市场鞭子、收着企业票子”的“二政府”现象，更好地发挥社会力量在社会管理事务中的作用。

一、系统社会组织的基本情况

截至2015年底，上海以上海市经济和信息化委员会（以下简称“市经济信息化委”）为行业主管单位的社会组织共211家，其中社会团体152家（联合性协会7家、行业性协会86家、专业性协会59家），民办非企业单位55家，基金会4家。

2015年，系统各协会积极加强自身建设，队伍结构、能力素质和规范发展水平得到新提高。

从年龄结构看，目前50岁以上和50岁以下总体比例为61：39，较前几年平均年龄明显下降。2015年末，系统协会工作人员共4148名，其中60岁以上1405人，占33.87%；51-60岁1134人，占27.34%；36-50岁741人，占17.86%；35岁以下868人，占20.93%（详见“图1”）。

从知识结构看，系统协会工作人员中，91.18%拥有大专以上学历，其中留学归国人员20名，硕士及以上学历412名，较前几年文化程度显著提高（详见“图2”）。

从协会收入来源看，第一来源为服务收入，占总收入47.24%；其次为会费收入，占32.81%。这表明协会的服务能力和自我生存能力明显提升（详见“图3”）。

从协会费用支出看，50%费用支出用于业务活动，强化服务行业和企业的功能，同时逐步关注了公益事业，占0.14%（详见“图4”）。

二、近年来系统社会组织发挥的主要作用

（一）合力推进产业转型发展

系统行业协会围绕产业转型发展主题，发挥广泛联系和服务企业的优势，主动深入开展调查研究，从顶层设计、加强统计和运行监测、制定规划建议、开展规划中期评估、研究配套政策、搭建行业公共平台等方面入手，积极为上海产业转型发展建言献策。

规划制定及评估方面，主动开展规划前期研究并及时向政府提供政策建议，受政府委托开展工业“十三五”规划中期评估；战略性新兴产业发展方面，及时反映企业在贯彻国家软件和集成电路政策的诉求和建议，完成新材料、生物医药、太阳能等产业调研报告并及时提交给政府主管部门参考；传统制造业提升方面，开展纺织、轻工等行业经济运行统计和结构调整课题研究，助推上海市“两头在沪、中间在外”战略发展；调整淘汰落后产能方面，协助对市政府明确纳入调整范围的印染、热处理、零星化工、铸造等行业企业进行摸底调查，提出限制淘汰建议方案；实施品牌发展战略方面，积极参加上海市名牌产品、上海市著名商标、上海市品牌园区的推荐、评审及宣传推介工作；搭建行业公共平台方面，相关协会在推动仪器设备共享平台、产学研合作平台等方面取得实质性成效。

（二）积极参与质量管理和标准制定宣贯

系统协会加强引导和自律，主动发挥“质量兴业”的引导和自律作用。一是组织企业贯彻实施卓越绩效管理，加强质量宣传，引导机械、电气、汽车、电子、船舶、轻工等行业企业贯彻实施卓越绩效管理，使卓越管理方法根植于生产和服务的第一线。二是组织企业开展质量信用分级评价试点，对试点企业进行标准宣贯和培训，组织研讨并形成评价级别报告，有效促进行业和企业质量诚信自律。三是积极参与标准制（修）订，加强宣贯、评估、示范工作，如信息系统质量技术协会组织上海战略性新兴产业标准化现状调研，积极参与标准的修订工作。

（三）合力推进节能减排和结构调整

系统协会积极引导企业落实目标责任，综合运用各种节能减排手段和措施，为全市顺利完成产业节能减排目标发挥了积极作用。一是深入开展节能减排JJ小组活动，在协会的组织发动下，2015年申报节能减排小组项目到392家，组织企业参加节能减排培训累计813人次参加。二是制定能源消耗标准，研究起草塑料薄膜、集成电路晶圆制造、钢质热模锻件、铜精炼、铝箔、再生铝、铝合金建筑型材、变形铝及铝合金铸造锭、铸轧卷等产品能源消耗限额标准。三是推广先进节能技术，如电镀协会和上海轻工研究所合作改进并推广镀镍废水回收装置，共为72家电镀企业安装了131套新装置，從废水中回收镍89吨，回用率达到70%以上，预计每年可节水约70万吨，减少用水成本700多万元。

（四）大力推进企业社会责任建设

2010至今，市经团联牵头，与市质量协会、市企业联合会等组织共同组成了企业社会责任推进委员会，大力推进企业社会责任建设工作。一是会同质量协会出版《企业社会责任报告编写指南》、《社会责任指南（1.0版）》和《IS026000社会责任指南标准问答55题》，2015年，经市质监局核准，市经团联《企业社会责任指南》成为上海市团体标准；二是坚持开展社会责任培训，指导企业全面了解企业社会责任要求及报告的编制发布；在市委、市政府和有关委办局以及市总工会的指导和支持下，上海企业日益重视社会责任建设的态势已初步形成，上海企业履行社会责任的认识和水平在逐渐提高，内容在持续创新，成果在不断显现，同时也反映出上海市企业社会责任报告发布会这一平台的作用得到了较好体现。

（五）积极服务行业企业

系统协会深入企业，积极排忧解难。一是协助企业加强管理和拓展市场。如锅炉压力容器行业协会针对行业企业合同到款周期长，影响效益等情况，制订合理的信用标准、收款政策，推行货款责任制，有效压缩应收账款。二是切实维护企业知识产权。如桑塔纳轿车共同体配合执法部门开展查处侵犯上海大众知识产权行为的专项行动，共处理侵犯上海大众及成员单位配套产品知识产权的各类违法案件41起，查处制假、售假窝点60个。三是加强产业政策调研。如担保协会及时向各级金融管理部门反映部分钢贸企业资金链断裂和整体性行业风险，协助国家银监局作出“银行应继续支持钢贸企业融资”的合理决策。四是帮扶中小企业和民营企业。如企业法律顾问协会联合市中小办开设了“中小企业公共法律服务平台”，免费举办法律、政策报告会或讲座，提供支持帮助，深受中小企业欢迎。五是协助企业化解内部矛盾。如企业联合会开通“114”法律咨询热线，为企业提供劳动人事、薪酬福利、劳动争议、工伤保险、经济补偿等政策法规服务，积极参与三方协调机制工作。

三、系统社会组织管理改革进展、面临形势及问题

（一）改革进展及成效

1.以市场化运作管理为主。系统社团组织的运作模式基本上是市场化运作，行业协会以及企业性协会的会长都是民主选举产生的业内具有影响力的龙头企业负责人，秘书长基本上都是由会长提名，理事会由专职人员来担任。其治理结构都是依据章程来运行和产生。

2.实行政会分开。2009年，根据《中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发<关于推进本市企业协会政社分开工作的实施意见>的通知》（沪委办发[2009]30号）及国家多部委印发的《行业协会商会综合监管办法》通知（发改经体[2016]2657号）要求，系统行业协会及企业协会实行了政会分开，即协会实现与党政机关人员分开、机构分开、财务分开、资产分开。同时加强党建工作和财务监管工作。

3.探索政府购买服务。自2004年开始，在市财政局和市经济信息化委的支持下，列入市经济信息化委专项资金预算，是首家业务主管单位探索用政府购买服务的方式，支持社会组织围绕市委、市政府及市经济信息化委重点工作，开展“发展产业、规范行业、服务企业”等一系列工作。从2004年至今共安排行业协会专项资金5000万元左右，受益协会共有120多家，基本覆盖了产业门类，如装备类行业、化工行业、医药行业、电子信息行业、轻工纺织行业、四大工艺、新兴产业、现代服务业等。

（二）面临新形势

从国家层面看，党的十八大报告指出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，是党对我国社会组织建设提出的新任务和新要求。十二届全国人大一次会议通过的国务院机构改革和职能转变方案进一步对社会组织管理体制改革提出了明确要求，提出重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。

从上海层面看，社会组织管理体制改革是上海打造经济“升级版”的迫切需求，随着上海自由贸易试验区建设的推进，对作为政府和企业纽带的行业协会提出了遵守市场经济惯例，走向国际化、市场化和法制化，适应政府职能转变和承接政府职能转移的要求。

从市经济信息化委层面看，长期以来，在试行政府职能转移和委托工作上有一定的先发优势，市政府领导在市经济信息化委调研时强调“政府职能转变不能泛泛而谈，要结合上海的创新，要把社会的创新热情积极性调动起来。市经济信息化委在进行行业管理过程当中，要更多通过服务，更多通过市场化机制，相信市场的力量，发挥行业协会的作用。采用新方式、新手段加强行业管理工作，完善行业标准、行业规范和行业淘汰机制，开展行业管理新理念和新思路的研究。”

（三）存在问题

与上述新形势新要求相比，系统社会组织发展还存在以下差距和不足：

1.人员结构呈现高龄化。协会工作人员很多都来自于退休的管理者，思想观念、创新意识、服务能力有局限性，“薪酬少、待遇低”现象普遍，存在人员流动性大、人才留不住等问题，导致协会的发展与上海经济社会发展的新要求存在差距。

2.服务手段缺乏多样化。部分协会开展了多方面工作，但普遍缺乏深度开发和挖掘的能力，服务“含金量”不高。在承接政府转移职能过程中，没有注重自身新职能的开发和利用，如规范行业发展，没有从正面引导，不够注重依法依规办事，未能形成有效的工作手段和方法。

3.体制机制架构行政化。现有法律法规所构成的制度框架表现出明显的政府主导性和行政控制性，对行业协会发展和工作拓展形成较强的约束性。

四、推进系统社会组织创新改革的主要方向和建议

（一）市经济信息化委行政审批职能转移的事项

市经济信息化委经过梳理下一步行政审批职能转移的事项共3项，具体是：

1.品种和技艺的认定——对传统工艺美术品种和技艺的认定，转移给上海工艺美术行业协会：

2.精品的认定——对传统工艺美术精品的认定，转移给上海工艺美术行业协会；

3.大师的认定——对传统工艺美术大师的认定，转移给上海工艺美术行业协会。

（二）市经济信息化委下一步职能委托的事项

市经济信息化委下一步职能委托共4项，具体是：

评估——相关规划、信用等实施工作，委托社会组织进行第三方评估。

咨询——相关行业发展、规划布局、政策制定、结构调整等工作，咨询相关社會组织。

认证认定的辅助性工作——按工信部要求做好相关行业企业准入公告的初审工作；与安监局共同委托开展化工新产品、新工艺组织认证工作。

立法调研——市经济信息化委委托进行《上海市社会信用体系建设条例》信用服务市场培育与行业发展部分的调研与起草工作。

（三）下一步推进创新改革的建议

1.加强社会组织信用体系建设。推进社会组织管理与公共信用平台建设开发利用结合，将社会组织是否公平、公正、公开、合法开展相关认证、认定工作的情况纳入信用信息管理，加强监督，提高社会组织工作透明度。

2.加强制度建设和政策创新。积极引导社会组织建立完善以章程为核心的内部管理制度，完善内部治理结构、治理制度和治理机制。配合相关职能部门争取在人力资源、财力支持、税收支持等政策方面有所突破。

3.加强社会组织能力建设。努力开发社会组织谋求组织创新与发展的能力、取得政府支持的能力、把握政策环境的能力、为会员单位服务和互动的能力、对自身把握与认知的能力、积极开发有偿服务项目的能力、日常运作及内部管理的能力。

4.加强专业化队伍建设。建立健全适应社会组织新形势新要求的专业化人才队伍，加大专业化队伍的引进和培养力度，形成有利于社会组织人才培育和发展的激励机制，促进社会组织人才队伍职业化、专业化。

5.加强社会组织间的竞争。为提高社会组织的服务能力和创新意识，开展适度竞争显得尤为必要。建议在一些市场化程度比较高的行业，积极探索开展“一业多会”试点，条件成熟后逐步推广。

6.加强协会与政府之间人员交流。鼓励和引导政府部门工作人员到社会组织挂职交流，同时，选择部分具有工作拓展能力的社会组织专职人员到政府部门来锻炼，提高其业务水平，增强服务政府的能力。

7.加强培育枢纽式载体的服务模式。进一步培育和完善枢纽式服务载体的党建功能、评估功能、服务功能。