产业结构调整政策及其在我国的运用

余新月

摘要：产业结构调整政策就是对陷于困境的产业进行结构性调整的产业政策，由于市场失灵和生产要素价格刚性的存在，国家必须对该类行业进行有秩序的收缩，撤让，减少社会震痛。本文阐述了产业结构调整政策的主要内容和理论基础，并结合我国近期对煤炭行业实行的产业政策实例进行探讨。

关键词：产业结构调整政策供给侧改革产能过剩市场失灵生产要素

1引言

1.1产业结构调整政策的定义

产业结构调整政策就是对陷于困境的产业进行结构性调整的产业政策，也称为产业结构援助政策。产业结构调整政策内涵包括援助、保护、过渡、重组甚至淘汰等，其立足点是帮助衰退产业实行有秩序的收缩、撤让，并引导其资本存量向高增长率产业部门有效转移，重点在于帮助特定产业有秩序地收缩，减轻对社会和人民的震动，使资源顺利地转向其他高增长产业部门，以实现产业结构优化，提高资源利用率水平。

1.2政策对象

政策对象主要包括衰退产业、淘汰产业、过剩产业。衰退产业，是由于技术进步或需求变化等因素致使市场需求减少，生产能力过剩且无增长潛力的产业；淘汰产业，是从生产的技术水平进行判断，产业生产能力、技术水平远低于行业平均水平的行业；从生产能力造成的后果进行判断，产业技术水平（包括设备、工艺等）达不到国家法律法规、产业政策所规定标准的行业；过剩产业，是拥有过剩的生产能力的产业，生产能力是指在计划期内，企业参与生产的全部固定资产，在既定的组织技术条件下，所能生产的产品数量，或者能够处理的原材料数量。

2理论依据

产业结构调整政策存在的理论依据主要有生产要素缺乏流动性和市场机制失灵，这些因素的存在使生产要素不能达到合理有效的配置，并造成失业率过高，退出困难，企业负利润经营等不良后果。

2.1生产要素缺乏流动性造成的退出壁垒

退出壁垒主要有四种，一是资产专用性壁垒，即固定资产功能上的不可变性。产业分工越精细，资产专用性越强，资产专业性形成的退出壁垒就越高，使退出产生阻滞。二是制度性壁垒，一国受本国经济体制等制度性因素的影响，会形成各种制度性壁垒。三是沉没成本壁垒，企业的沉没成本可以解释为企业在产业内所要发生的经营成本，加上在别的产业上所放弃的机会成本，对某个较短的时间长度而言是被锁住的，沉没成本越低，企业就较容易转产和退出。四是人力资源壁垒，现代经济中，劳动分工精细，劳动技能和知识专业化，使劳动力在产业之间转移相当困难，因此，劳动力转移成了产业调整的主要障碍。

2.2市场机制失灵

市场失灵主要表现为过度竞争和生产要素价格刚性。过度竞争是指某个产业由于进入的企业过多，已经使许多企业甚至全行业处于低利润甚至是负利润的状态，但是生产要素和企业仍无法从这个行业中退出，使全行业的低利润甚至负利润状态长期地持续下去；生产要素价格刚性，尤其是工资存在着刚性，因而难以进行理想的资源流动，带来的失业问题。在存在价格刚性的情况下，如果一种生产要素的价格存在刚性，会促使其他生产要素的流动。如果某部门资本易于流动，会引起部门的资本大量流出，失业增大的可能性。

3政策对象的识别标准

无论是政府还是企业，要能有效的实施产业结构调整政策，关键是要识别出哪些产业属于需要援助的产业，只有及时准确地识别了产业所处的真实生命周期，才能有的放矢地应对产业衰退，或产能过剩。

3.1生产率标准

生产率高的产业替代生产率低的产业是产业演进的基本规律。从短期来看，在有替代关系的产业之间，生产率高的产业会成长壮大，而生产率低的产业则会被逐渐替代而产生衰退或衰亡。因此，通过对产业生产率的纵向和横向比较，可以初步判断哪些产业将会衰退或淘汰。

3.2技术进步率标准

对产业演进起决定作用的技术因素是技术进步状况，技术进步率一般用技术进步指数来度量。一般来说，技术进步率低的产业较技术进步率高的产业更易于衰退或淘汰。

3.3收入弹性标准

产业需求收入弹性是衡量需求结构变动对产业影响程度的一个指标。某产业的收入弹性高，表示随入均收入提高，人们对该产业的需求增长量大，因而该产业的成长空间大，产业不容易衰退；同样，收入弹性呈上升趋势，则该产业呈成长趋势；反之则萎缩。

3.4产业关联度标准

产业关联度指一产业与其他产业联系程度的大小，产业关联度反映产业间的供给与需求关系。我们分最终需求和中间需求两种类型产业分析产业关联度和产业衰退的关系。最终需求中前向关联度低的产业在发达国家已基本上属于衰退产业。中间需求产业则正好相反，后向关联度低的产业基本属于衰退产业。

3.5产业集中度标准

产业集中度度低的产业容易衰退。首先零散产业容易产生过度竞争，使产业容易未老先衰，第二，零散产业技术创新不足，持续的技术创新是维持产业活力的基本条件。第三，零散产业难以获得政府支持。

4产业结构调整政策的主要措施

产业结构调整从政策的主要内容可分为以下四类政策措施。

4.1消除劳动力流动障碍的政策措施

第一，为劳动力的部门转移提供有关信息，包括各行业劳动力的需求情况、就业指导和职业介绍等。第二，进行职工培训、技能训练，提高劳动者的素质和适应多项工作的能力，使其能够顺利地进入其他行业，适应和胜任新的工作。第三，对录用指定行业失业者的企业发放补贴，刺激这些企业积极吸收那些从特定产业部门转移过来的工人，并运用其得到的补贴对新录用的工人进行岗位培训。

4.2劳动力适度转移的政策措施

第一，维持就业的工资补贴，或闲暇补助（缩短工作时间的补助）。第二，失业救济金及就业保险金支付期限的延长。第三，失业前因调整而进行的援助，如企业对劳动者实行失业前培训，政府对这期间的工资，予以部分补贴。

4.3消除资金流动障碍的政策措施

第一，加速设备折旧。可以采取法律或政策的形式，规定有关行业设备的报废量和报废时间，同时对由于设备报废而产生的借款提供信用保证。通过税制的调整、有针对性的折旧率的调整，加快生产设备投资的回收速度，以利于资产存量的腾挪。第二，促进转产。这可以通过有关立法指定某些部门停产，或限制与停止某些产品生产，并提供转产贷款、提高信用保险限额、减免税和发放转产补贴等手段，以促进资金转移。第三是市场保护。严格控制影响国内传统工业发展的产品进口，实行优先购买本国产品的政策。

4.4资金适度转移的政策措施

政策首先包括干预产品的价格。这可以通过政府购买，价格补贴等手段，来缓和有关部门产品价格的变化。其次，技术与经营支持。政府通过协调专利与技术推广部门的工作，对衰退产业转产的目标领域提供及时的技术和经营上的指导、咨询与援助。还有，完善企业兼并重组公共信息服务平台，拓宽信息交流渠道，为促进企业兼并重组提供咨询评估、调查研究、分析预测、信息数据、政策法规等服务。

5产业结构调整政策在中国的运用

5.1我国煤炭业发展现状与问题

煤炭是我国主体能源，是国民经济基础产业，涉及面广、从业人员多，关系经济发展和社会稳定大局。受经济增速放缓、能源结构调整等因素影响，煤炭需求大幅下降，供给能力持续过剩，供求关系严重失衡，导致企业效益普遍下滑，市场竞争秩序混乱，安全生产隐患加大。截至2015年底，全国煤矿数量1.08万处，其中年产30万吨以下的小型煤矿7000多处，产量仅占10%左右。煤矿数量多、集中度不高的现状，是煤炭行业去产能的难点。

5.2《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》

我国针对煤炭行业产能过剩问题发布的产业政策，正是上文阐述的产业结构调整政策的实例控制新增产能方面，《意见》明确，从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目。在淘汰落后产能方面，對13类落后小煤矿等要尽快依法关闭退出；对产能小于30万吨/年且发生重大及以上安全生产责任事故的煤矿，要在1至3年内淘汰。在过剩产能退出方面，要对长期亏损、资不抵债的煤矿，长期停产、停建的煤矿，以及资源枯竭、资源赋存条件差的煤矿，引导其有序退出。

《意见》的具体措施正是上文提到的产业结构调整政策的实际运用，应对我国煤炭产业的过剩产能和淘汰产能，《意见》从做好职工安置，加强奖补支持，加大金融支持，鼓励技术改造，盘活土地资源等方面着手，切实减少资源转移过程中的摩擦和震痛。

5.3相关配套专项措施

财政部、人社部等十余个部门，围绕财税金融支持、职工安置、国土、环保、质量、安全方面，研究制定了8个专项配套政策文件，以具体落实国务院发布的《意见》内容。

参考文献：

[1]孙福全.产业结构调整微观论（M）.北京：中国经济出版社，2006.

[2]杨治.产业政策与结构优化（M）.新华出版社，1999.

[3]小宫隆太郎.日本的产业政策（M）.国际文化出版公司，1988 .

[4]刘吉发.产业政策学（M）.经济管理出版社，2004.

[5]国务院.关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见（R），2016.