公平理念对义务教育均衡发展政策影响分析

官华

摘 要：自2005年以来，教育部、国务院已经三次发布关于义务教育均衡发展的意见，但2015年教育部督导评估报告反映政策执行未如人意。各地财政能力等方面的差异，使得投入于解决义务教育均衡发展的资源差异是比较大的。但“均衡”主要反映的是一种数量或质量上的相等或相抵关系，也就是说均衡是相对的，反映的是差异程度，要求将差异控制在一定范围内。以“均衡”作为政策目标，在执行过程中可能会忽略最低保障水平的要求，也可能会引起“保底”与“限高”矛盾的争议，这反映了相对公平与绝对公平两种不同公平理念的矛盾。

关键词：公平理念 义务教育 均衡发展

义务教育均衡发展是教育公平理念在我国教育领域的具体体现，从上个世纪90年起逐渐成为我国学者关注的热点，并逐步转化为中央和各地的政策实践，对于基础教育资源分配起到重大转变作用。自2005年以来，教育部、国务院已经三次发布关于义务教育均衡发展的意见，其中对财政投入的要求特别强调“中央财政加大对中西部地区的义务教育投入。省级政府要加强统筹，加大对农村地区、贫困地区以及薄弱环节和重点领域的支持力度”。这主要是对“地方负责、分级管理、以县为主”的义务教育发展体制下，县级财政差异造成的城乡、地区、校际不均衡情况所作出的回应。但“均衡”主要反映的是一种数量或质量上的相等或相抵关系，也就是说均衡是相对的，反映的是差异程度，要求将差异控制在一定范围内。以“均衡”作为政策目标，在执行过程中可能会忽略最低保障水平的要求，也可能会引起“保底”与“限高”矛盾的争议，这反映了相对公平与绝对公平两种不同公平理念的矛盾。[1]

一、教育均衡发展与教育公平理念

“均衡”与“非（不）均衡”是社科研究中学者们常用的词汇。在《现代汉语词典》中，“均衡”的解释是“平衡”，而“平衡”的解释有6个：衡器两端承受的重量相等；两物齐平如衡；对立的各方面在数量或质量上相等或相抵；生理学中某种特定营养物合成与分解之间的关系；两种或几种相反的力或过程之间不产生任何加速度或净变化的平衡状态；倾向于保持稳定的情况。可见，“均衡”主要反映的是一种数量或质量上的相等或相抵关系。在不同的社会科学领域，“均衡”具有不同的内涵，最典型的是经济学上常用的“均衡”（纳什均衡等）。[2]

近年来学术界对义务教育均衡发展的讨论比较多，部分文章对“义务教育均衡发展”的内涵、指标体系和政策措施等多方面内容进行了界定。例如申仁洪（2003）认为，教育均衡发展是指“学生在受教育的起点、过程和结果方面有相对平等的机会，享受大致均等的教育资源和条件，并能获得尽可能多的发展和成长”。翟博（2006）认为，教育均衡是“在教育公平思想和教育平衡原则的支配下，教育机构和受教育者在教育活动中有平等待遇的理想和确保其实际操作的教育政策和教育制度”。等等。这些定义主要以资源分配的角度，从机会、过程、结果和质量三个层次，或区域、校际、城乡三个领域来对何为“均衡”状态作出界定（李丽君，2014）。

这些定义存在两个问题：一个是这些界定普遍将“均衡”循环用在教育均衡发展的界定中，其方式为“教育均衡为……的均衡（平衡、同等、平等）”，因此学理上存在模糊之处。二是主要从资源配置角度来衡量，忽略了背后的价值取向和逻辑。温丽萍（2012）指出，“教育均衡”是一个主客观相统一的概念，作为事实判断，教育均衡描述反映了教育领域中城乡之间、区域之间、各类教育之间、不同受教育群体之间的各种均衡或不均衡现象，具有客观性的特点：作为价值判断，它是人们基于不同的思想观念和评价标准对教育均衡的看法，体现了人们的主观感受和认知。阎凤桥（2014）也指出，教育均衡化发展是一个政治目标（现有的教育均衡化改革具有明显的政府干预甚至是政府规划的特点），不是一个教育目标；要从规则与自由、统一性与多样化、存量与增量、差异的必然性与适度性等多个维度来综合考虑。这就提醒我们，考虑教育均衡发展问题，不能仅仅关注市场（资源配置）的邏辑，还要考虑教育的本质、价值取向等多个逻辑。[3]

从价值取向角度来理解，教育均衡发展可以理解为教育公平理念在教育实践中的具体实现，但是对公平内涵的理解有相对公平和绝对公平两个维度。相对公平有比较之意，主张不同校区或地区之间的义务教育资源投入或教育结果的差异应控制在一定范围内，最极端的相对公平要求差异性为零。绝对公平则不含比较之意，它不关心校区或地区之间享受的教育资源或教育结果的差异，关注的重点是学校或学生是否享受充分的教育资源或达到足够的教育结果。绝对公平的近似价值理念为“足够”，所处理的是绝对剥夺的问题，要求政府为义务教育提供一个最低标准之上的教育资源或教育结果，差距是可以接受的。甚至有观点认为可以通过强势方的发展来带动弱势方的提高（“造峰扬谷”）。两种思路虽然在结果上追求实现一种“均衡”的理想状态，但是在实现途径上是有较大差别的，主要体现在是否“限高”上，而这恰恰是政策设计和财政资源分配上影响“均衡”的重要因素。[4]

那么“均衡发展”究竟追求的是哪一种公平，是否意味着所有学校都要一样呢？在对教育公平的研究中，褚宏启（2006）认为“在教育上追求结果相同、平等是不现实的， 差异、差距将永远存在。教育公平承认并允许合理差异、合理差距的存在”。“从根本上看，差异和非均衡是必然的，因此应该允许一定限度差异和非均衡状况的存在。实行教育均衡化发展要掌握一个合理的度，不能走极端”（阎凤桥，2014）。从这个角度理解，学者们认为“均衡”状态追求的是资源配置的“优化”，而不是“平均”。“优化”的前提是承认“差异”，也就是说在获得均等的发展机会和发展资源之后，应该允许差异的存在，总体上是一种绝对公平观念。

二、我国义务教育均衡发展政策财政保障措施的两种公平观念冲突

在政策实践上，我国对“义务教育均衡发展”究竟体现的是绝对公平抑或相对公平呢？从内容上分析，国务院和教育部的三份《意见》或《纲要》中所提及教育均衡发展基本目标有二：一是“每一所学校符合国家办学标准，办学经费得到保障”，这是保障义务教育经费的最低标准，不涉及到城乡、区域及校际间的差异，是绝对公平原则的体现，说明实现教育资源配置基础性的平等，仍然是义务教育均衡发展的重要内容。二是“率先在县域内实现义务教育基本均衡发展，县域内学校之间差距明显缩小”，它强调缩小区域内部的校际差距，减少县域内校际之间的差异，贯彻相对公平的理念，但并未明确要求限制富裕地区、优秀学校的发展。可见，国家在“义务教育均衡发展”的政策更多体现的是一种绝对公平的理念，更强调实现“最低”保障。在“义务教育均衡发展”的起步阶段，为“固本培元”，可能侧重“绝对公平”，是一种必然选择。随着国家经济社会的不断发展，不同地域的义务教育有了一定的基础之后，对缩小教育水平差异的要求必将提升，“相对公平”的重要性也会得到凸显。

据教育部《2015年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》，截至2015年底，1302个县（市、区）通过督导评估认定，完成2015年目标的68%，完成2020年目标的47%；约占全国县级行政区划单位2853个中的46%，离国务院2012年意见提出的“到2015年，实现基本均衡的县（市、区）比例达到65%”的目标仍有较大差距。同时，《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（教督﹝2012﹞3号）只是明确了最低标准，没有对最高进行限制，因而在实践中对“均衡”只是从总体上的差异系数进行考核评估，而这种差異系数的界定是比较宽泛的，因此就算是通过评估的地方，校际之间的差距仍然可能是比较大的。

以广东省中山市为例。中山市地处东部经济发达的珠江三角洲地区，教育经费基本由市自筹解决。市、镇两级确立了分税制基础上的财政经费分担机制，明确镇一级承担教育经费的主体责任。由于镇区财政收入的差异，各个镇区之间的教育经费投入是有较大差异的。2015年中山市提交的督导评估申请自查报告指出，对比25项二级指标，自评达标23项，自评得分98份；全市义务教育学校299所（含完全中学和一贯制学校），其中公办中小学227所，达标227所，达标率100%；民办中小学72所，达标68所，达标率94.4%；小学、初中八个项目的综合均衡差异系数分别为0.30888、0.27292，均达到评定要求。特别是在师生比、教师学历职称等指标上，差异系数都很小，说明在教师资源上均衡程度还是比较高的。

但如果从校际数据来看，以生均公用经费为例，中山市小学最高为5300元，最低为395元，极差4905元，极差率为13.41；初中最高为5388元，最低为1476元，极差为3912元，极差率为3.65。如果剔除最高和最低的5%，小学极差为2187（3005-818），极差率3.67；初中极差3543元（5093-1550），极差率3.29。而且小学低于或等与省平均数（950元）共56所，占31.5%；初中低于或等于省平均数（1550元）的9所，占17.6%。特别是小学低于950元的10所学校全部在东升镇（分别为484元、539元、635元、542元、667元、395元、500元、464元、694元、818元）。而东升镇共13所小学，高于省平均数的三所分别为3573元、2270元、2404元，同一镇内的差距很大。而最好的三乡镇8所学校，全部为3005元。而按照平均数来衡量， 146所小学生均公用经费在平均数以下，占178所小学的82%；中学39所，占51所的76%。因此，尽管以规定的小学、初中差异系数来评估县域内小学、初中校际间均衡状况，中山市可以达到指标要求，但是各镇区、各学校之间的差异还是较大的。

结语

通过中山市义务教育均衡发展督导评估中的数据，可以看出当前我国义务教育均衡发展政策和评估方式，由于“均衡”要求的是将差异控制在一定程度内，在执行和评估过程中可能会忽略最低保障水平的要求，也可能会引起“保底”与“限高”矛盾的争议，这反映了相对公平与绝对公平两种不同公平理念的矛盾。20世纪90年代以来，单纯从投入角度考虑的财政公平的焦点问题逐步被连接着投入和产出的财政充足所取代（曾满超等，2010年），也就是要为学校提供充足的教育资源，使得每一个学生能够达到规定的成绩标准。由于“发展”是“均衡”的，所以我国的“义务教育”未来发展的方式，必然不是不同学校、区域义务教育水平无节制的扩大。因为这种教育水平的不断扩大容易导致地方差异的不断扩大，不利于我国人才的培养，甚至可能引发未来更深刻的社会不公，所以对义务教育只进行起点的推动，但不进行其他的扶持、指引，并不是完整意义上的“均衡发展”。对教育水平和教育发展结果的差异在一定程度上的掌控是必须的。这也是“均衡发展”的题中之义。我们应当用一种动态、发展的视角去审视“均衡发展”的问题。

参考文献

[1] 曾满超，丁小浩. 效率、公平与充足：中国义务教育财政政策[M]. 北京：北京大学出版社，2010，10.

[2] 张学敏. 我国义务教育经费投入体制的变迁[J]. 教育科学，2003（4）：4-7.

[3] 申仁洪.教育均衡发展的困境与对策[J]，华南师范大学学报（社会科学版），2003（2）：110-115.

[4] 翟博. 教育均衡发展：理论、指标及测算方法[J]. 教育研究，2006（3）：16-28.