基于法律视角的《粮食流通管理条例》最新政策解读

李倩+韩琳琳+吴明君

摘 要：实践中，我国粮食流通存在流通成本普遍较高，粮食流通主体政企不分以及粮食流通行政执法不到位等问题。2016年2月，国务院对《粮食流通管理条例》进行了修订，本次《粮食流通管理条例》的修订变化和主要变化体现在粮食收购主体资格调整、粮食收购执法主体调整、粮食市场秩序法律规定、行政执法主体违法行为规定等方面。从进一步完善粮食流通体系建设的角度分析，我国粮食流通法律体系应将执法效率评价管理纳入法治体系、完善粮食流通市场化改革配套法律体系、完善粮食流通信息化配套法律体系。

关键词：《粮食流通管理条例》；法律视角；政策解读；法律体系完善

粮食流通在粮食资源的合理配置以及粮食价值实现等方面发挥重要作用，也是推动粮食供给侧结构性改革的重要突破口。在现有粮食流通体系的基础上，未来，我国粮食流通体系建设将在将在打通粮食物流节点、构建全国粮食电子交易平台、完善两级储备协同运作机制等方面进一步推进。粮食流通的相关法律法规建设，是为粮食流通相关主体依法依規进行执法和参与市场行为提供了法律基础。2016年2月，李克强总理签署第666号国务院令，对《粮食流通管理条例》粮食收购主体资格调整、粮食收购执法主体调整、粮食市场秩序法律规定、行政执法主体违法行为规定等进行了系列调整。解读《粮食流通管理条例》的新规定，并结合我国粮食流通实际提出粮食流通法律法规进一步完善的政策建议，具有重要的理论意义和实践意义。

一、我国粮食流通中存在的主要问题分析

目前，我国粮食生产的主要问题有粮食总量不足问题转化为粮食生产的结构性矛盾日益突出，一方面，我国优质小麦供应不足，大豆生产存在显著缺口，另一方面，由于玉米品种和价格存在的问题，我国玉米存在显著的高库存问题，进一步优化粮食生产，优化粮食品种和结构，提高粮食生产与市场需求的协调性，发挥粮食流通在粮食合理配置和价值实现方面的功能，是粮食工作的重点之一。实践中，我国在粮食流动方面存在的问题主要体现在以下方面：第一，粮食流通成本总体较高，据统计，我国粮食流通成本比发达国家粮食流通成本高出约一倍，导致我国粮食的成本在国际市场竞争力较低；第二，实践中较多粮食收购企业脱胎于粮食行政管理部门，改制后的粮食行政管理部门与粮食收购企业在人员、财务等方面存在较深的联系，这就导致粮食行政管理部门在执法的过程中难以保持完全的独立性，存在于粮食收购企业合谋的可能性，从而降低了行政执法效率和市场公平性；第三，粮食行政执法起步较晚，需要得到社会认可；粮食行政管理部门本身在监管办法、执法人员素质等方面也存在不足，需要完善提高，对社会粮食经营者的监管也不到位。

二、《粮食流通管理条例》修改的背景分析

长期以来，由于行政审批程序复杂、效率低下，在激发市场活力、促进竞争力提升等方面亟需制度创新。例如，政府审批效率低一直是令许多企业头疼的问题。一个建设项目，往往要经过发改、住建、环保、国土、水利、消防、安检、人防、地震等十几个部门审批，“万里长征跑审批”不仅耗费大量时间，不少企业甚至眼睁睁地看着市场机遇错失；又如，在传统的国有企业管理模式下，国有资产监督管理委员会拥有国有投资项目的审批权、国有资产的日常管理权以及国有企业主要负责人考核和管理权限，这种管人、管事、管资产的国有企业监管模式在很大程度上限制了国有企业发展的自主性，降低了国有企业的经营决策效率。简政放权，指精简政府机构，把经营管理权下放给企业。是中国在经济体制改革开始阶段，针对高度集中的计划经济体制下政企职责不分、政府直接经营管理企业的状况，为增强企业活力，扩大企业经营自主权而采取的改革措施。2016年2月，李克强总理签署第666号国务院令，国务院令通过对《粮食流通管理条例》等66部行政法规的部分条款进行修改。

三、法律视角的《粮食流通管理条例》政策解读

本次《粮食流通管理条例》的修订变化和主要变化体现在粮食收购主体资格调整、粮食收购执法主体调整、粮食市场秩序法律规定、行政执法主体违法行为规定等方面：

1.粮食收购主体资格调整。修改后的《粮食流通管理条例》规定“依照《中华人民共和国公司登记管理条例》等规定办理登记的经营者，取得粮食收购资格后，方可从事粮食收购活动”，同时废止“取得粮食行政管理部门粮食收购资格许可的，应当依法向工商行政管理部门办理设立登记，在经营范围中注明粮食收购；已在工商行政管理部门登记的，从事粮食收购活动也应当取得粮食行政管理部门的粮食收购资格许可，并依法向工商行政管理部门办理变更经营范围登记，在经营范围中注明粮食收购”的规定。同时，本轮《粮食流通管理条例》在简政放权方面的改进还体现在以下方面：第一，农贸市场粮食交易者、农民、粮食经纪人在从事粮食收购活动无需获得必要的行政审批；第二，跨地区从事粮食收购无需再向当地粮食和工商行政管理部门进行备案；第三，明确粮食收购许可证的有效期为3年。

2.粮食收购执法主体调整。修改后的《粮食流通管理条例》规定“未经粮食行政管理部门许可擅自从事粮食收购活动的，由粮食行政管理部门没收非法收购的粮食；情节严重的，并处非法收购粮食价值1倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，即粮食收购活动中的监管执法主体由“工商行政管理部门”改为“粮食行政管理部门”，强化了监管部门在行政审批项目取消调整以后对从事有关活动的监管。

3.粮食市场秩序法律规定。《粮食流通管理条例》第四十三条规定“粮食收购者有未按照规定告知、公示粮食收购价格或者收购粮食压级压价，垄断或者操纵价格等价格违法行为的，由价格主管部门依照《中华人民共和国价格法》的有关规定给予行政处罚”。垄断行为有悖于市场经济的发展要求，严重扭曲资源价格并为权利寻租提供了空间，因此，对市场垄断行为加强管理重要实践意义。粮食市场的问题和粮食安全关系国计民生，《粮食流通管理条例》对市场垄断行为作出了规定，体现了加强粮食市场管制的法治意愿。

4.行政执法主体违法行为规定。《粮食流通管理条例》第四十二条规定“粮食行政管理部门工作人员办理粮食收购资格许可，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分”以及第四十九条规定“政部门未按照国家关于粮食风险基金管理的规定及时、足额拨付补贴资金，或者挤占、截留、挪用补贴资金”依法追究行政责任和刑事责任。《粮食流通管理条例》针对粮食行政管理部门以及财政部门等部门的法律规定，有助于在实践中改变我国粮食收购企业脱胎于粮食行政管理部门，粮食行政管理部门在执法的过程中难以保持完全的独立性的问题，从而在一定程度上提高行政執法效率和市场公平性。

四、我国粮食流通法律体系进一步完善的建议

从进一步完善粮食流通体系建设的角度分析，我国粮食流通法律体系应将执法效率评价管理纳入法治体系、完善粮食流通市场化改革配套法律体系、完善粮食流通信息化配套法律体系：

1.将执法效率评价管理纳入法治体系。《粮食流通管理条例》关于粮食收购主体资格调整旨在实现简政放权、提高行政效率的目标，粮食行政管理部门在具体执法过程中应对权限内行政审批事项执行时限要求，强化服务意识，严格实行限时办结制，建立行政审批事项限时办结制度。因此，粮食流通相关法律法规有必要将粮食行政管理部门执法绩效评价及其激励措施纳入法治体系建设。

2.完善粮食流通市场化改革配套法律体系。粮食流通必须坚持市场化改革的主要方向，以国有粮食企业为主体，积极通过国有企业与民营资本合作，培育发展多元化市场购销主体，积极稳妥发展混合所有制经济，创新企业经营方式和发展模式，激发企业发展活力，从而提高粮食执法主体的效率和公平性。因此，粮食流通相关法律法规有必要从行政管理、企业责任等方面完善市场化改革相关配套法律体系建设。

3.完善粮食流通信息化配套法律体系。随着粮食流通能力现代化建设要求的不断深化，实现快速反应、科学调度、精准调控的目标，适应粮食资源在全国范围内跨区域、长距离、大规模、高效率流通的新要求，粮食流通的信息化基础设施建设信息化水平建设将成为粮食流通体系建设的重点，同时，基于互联网的粮食流通形式将进一步丰富和发展。因此，粮食流通相关法律法规应积极匹配互联网模式下对粮食流通主体资格、粮食流通行政审批以及粮食流通行政处罚等方面的配套法律和制度体系建设。

参考文献：

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[5]赵勤，现代粮食流通产业与主产区城乡一体化发展研究——以黑龙江为例[J].安徽农业科学，2010，34：19798-19800.

作者简介：李倩（1982-11-09），女，河北省保定市人，邢台学院讲师，研究方向：思想政治教育、法学。

韩琳琳（1978-10-24），女，河北省邢台市人，硕士，邢台学院讲师，研究方向：教育社会学、思想政治教育。

吴明君（1970-12-15），男，河北省威县人，邢台学院副教授，研究方向：思想政治教育、行政管理。