京津冀协同发展基础理论与实践研究

2017-07-13赵亚楠位贺杰胡晓欢王雪超鲁纳川徐子涵樊围国董孝斌

安徽农业科学 2017年24期

赵亚楠位贺杰胡晓欢王雪超鲁纳川徐子涵樊围国董孝斌

摘要整理了2012年以来京津冀在区域经济、城市群结构、生态环境3个方面协同发展的理论研究文献，并归纳了同时期的京津冀协同发展的实践进展。结果表明，京津冀协同发展的理论研究较为丰富，但系统性和对实践的指导性有待提升，协同发展的实践在稳步推进，但尚未有突破性进展，整体上实践发展远滞后于理论研究。随着《京津冀协同发展规划纲要》的落实，京津冀三地应充分利用良好基础和有利条件，有望“十三五”期间打开协同发展的新局面。

关键词京津冀；协同发展；理论；实践

Basic Theory and Practice Research on Collaborative Development of Beijing-Tianjin-Hebei Region

ZHAO Yan-an1，2，WEI He-jie1，2，HU Xiao-huan1，2，DONG Xiao-bin1，2* et al

（1.State Key Laboratory of Earth Surface Processes and Resource Ecology，Beijing Normal University，Beijing 100875；2.College of Resources Science & Technology，Beijing Normal University，Beijing 100875）

Abstract We organized theoretical literature and summary the progress of practice，including regional economy，city group construction and ecological environment，about collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region since 2012.The results are as follows.Theoretical research results were abundant about collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region，while the systematization and the instructing to practice still needed to be improved.The practice of collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region was propelled in steadily，while a breakthrough was not yet to be achieved.As a whole，the practice was far lagged the theoretical research about collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region.With the implementation of “Coordinated Development of Beijing-Tianjin-Hebei Region Plan”，Beijing，Tianjin and Hebei should take advantage of good foundation and favorable conditions and open up new situation of collaborative development in the period of “13th Five Year”.

Key words Beijing-Tianjin-Hebei；Collaborative development；Theory；Pratice

京津冀一體化被视为继珠三角、长三角之后我国经济增长的第三极，是一项重大的国家发展战略，在我国区域经济格局中占据无法替代的战略地位。京津冀协同发展将会促进三地经济发展互补互促，区域交通互联互通、生态环境共建共享，其意义并不只限于发展本地区，它在探索生态文明建设有效路径，促进人口、经济、资源、环境相协调，提高我国的全球竞争力方面具有更为重要的意义。

实现京津冀协同发展可以打造新的首都经济圈，推进区域发展体制机制创新，为优化区域发展提供示范和样板。然而，京津冀地区虽在资源、能源与产业等方面具有天然互补优势，但其协同发展效应远远落后于长三角地区，协同建设仍面临诸多问题。鉴于京津冀协同发展中问题的复杂化、多样化和不确定性，笔者对2012年以来京津冀协同发展中关于经济产业、城市群结构、生态环境3个方面的基础理论研究及实践进行了整理和解读，希望为推进这一进程提供政策参考。

1 京津冀协同发展的理论研究

京津冀都市圈是我国沿海三大城市群之一，在我国的经济发展中占据重要地位。虽然京津冀都市群区域合作的战略提出已经20多年之久，具体的发展规划探索也有10多年，但是到目前为止，京津冀区域经济一体化的发展还处于初级阶段，区域经济一体化效益没有充分体现出来，且该地区环境问题相对其他地区仍比较严重、产业布局没有达到预期目标、资源分配尚存在不合理现象、能源消耗控制没有达到理想状态等，这些问题随着京津冀城镇化的进程快速推进，未见明显改善，某些方面似乎有加重趋势，如何将京津冀一体化继续推展下去的问题摆在了面前。先总结了京津冀协同发展的概念演化历程，然后从区域经济、城市群结构、生态建设3个方面对一些相关文献进行了归纳整理。

1.1 京津冀协同发展理论概念演化

京津冀都市圈区域合作具有较长历史，早在20世纪80年代，京津冀都市圈的区域协调工作就已经开展，各时期关注的重点问题在不断变化（表1）[1]，大致经历了起始—沉寂—规划—实操等阶段。

从“首都圈”“环首都经济圈”到“京津冀协同”，国家层面越来越重视区域的协作发展和和成果建设的共享，目前，京津冀协同发展战略虽已进入实操阶段，但仍面临极大的挑战，尤其在区域经济发展、城市群结构和生态建设方面。对京津冀经济、城市和生态相关方面的研究进行总结，有利于从中汲取经验和完善理论，同时对进一步构建京津冀协同发展的长效机制也有重要作用。

1.2 京津冀区域经济发展

提出京津冀协同发展战略是时代的选择，更是国家区域经济发展更进一步的选择，但是从表1京津冀概念发展演化中不难发现目前京津冀协同发展水平还停留在初步水平，其中区域经济发展要首当其冲地承担责任。有关区域经济发展的现状与制约因素，各方学者的观点见表2。

京津冀区域经济发展存在的问题不止是政府的支持力度不够，也不仅仅是某一领域的问题，涉及到经济发展失衡、产业布局与产业结构调整等诸多问题。其中经济的极化发展严重制约了京津冀协同发展的脚步[4-5]，而要想解决该问题，不仅要考虑产业如何由北京向外围转移和升级问题，还要考虑人口流动问题，人口向北京等中心城市的不断聚集和长期滞留现象不断恶化，严重制约了京津冀协同发展，而这也是经济发展失衡的重要表现。

1.3 京津冀城市群结构

京津冀城市群空间结构不合理，主要是核心城市北京无序的过度集中资源，造成了明显的区域发展不同步性。京津冀协同发展的重点在于如何统筹资源、能源、环境以持续适应不断加快的城镇化进程，在此基础上构建合理的城市群结构。表3归纳整理了京津冀协同发展中城市群空间结构理论。

从都市圈、城市群角度看京津冀协同发展问题更加全面，城市群的结构往往从侧面反映了城市的战略定位[11]，从目前来看，京津冀城市群内，京津“双核”作为龙头并未起到很好的辐射作用，反而是“虹吸”现象引起了“环京津冀贫困带”。如果京津冀协同发展仍然不能有实质性的突破，不难预测未来相当长一段时期内，北京将仍然是人口持续流入的地区，由此带来的生态环境压力、空间资源利用矛盾问题和区域性基础设施配套不足，城市发展不平衡等问题将更加突出，北京的城市规模也将难以控制，城市群空间结构也将更加“畸形”，京津冀一体化已经刻不容缓。

1.4 京津冀一体化中的生态建设

在经济转型升级的过程中，生态问题也不容忽视，京津冀协同发展应该加强干部考核和绿色GDP等方面的制度建设，带动区域生态环境整体提升发展，并为其他地方提供可借鉴的经验，推动和引领国内生态环境建设。表4归纳并整理了关于京津冀协同发展过程中的生态环境建设相关理论。

京津冀地区是我国水环境污染、农村面源污染和特大城市环境污染最为严重的地区之一，其生态系统比较脆弱，面临的环境问题已由单个城市问题演化为区域共同面对的难题，比如雾霾问题，水资源污染问题，风沙侵袭问题等。学者们主要从生态环境变化趋势[14]和生态环境建设机制[15，18]等方面进行理论探讨，指出生态环境问题的归因干系面较广，治理及治理后的维持不易，因此，打破行政和区划界线，进行跨区域的生态合作建设是解决生态环境问题、走向生态文明的必由之路。

2 京津冀协同发展的实践进展

京津冀协同发展基础理论的研究成果已经比较丰富，呈现“百家争鸣”的态势，在此基础上求同存异而编撰的《京津冀协同发展规划纲要》已被中共中央政治局审议通过，意味着京津冀协同发展的顶层设计已基本落实，但更为关键的是对规划纲要的积极实践。表5整理了京津冀地区协同发展的实践进展，涉及交通、信息、文化体育、经济、生态建设方面。

在交通、信息、文化体育、经济和生态等各个领域，京津冀协同的实践发展正在一步步推进中，合作方式呈现多元化，从协议签订到项目先行、信息共享等，不拘一格，按照京津冀协同发展规划的要求，交通、环保和产业升级将是京津冀协同发展的关键领域，未来应在这些关键领域加速推进三地协同实践进程，率先实现突破，挈领三地协同发展的具体实现路径。沿着具体实现路径全面推进三地协同发展定会带动京津冀一体化的成功，而这将促使京津冀优势互补，促进环渤海经济区的发展，并会进一步带动北方腹地的发展。

3 讨论

京津冀协同发展一经提出，理论研究和实践都在快速发展，从中央到地方、从政府到社会达成一致共识，各行各业普遍关注，使得京津冀协同发展从自发上升到自觉，由区域利益驱动发展到国家战略驱动，内容上从基础设施合作、产业协作等发展到公共服务、公共政策合作，重点从双边推动上升到多边合作与协调机制建构建、完善。目前京津冀协同发展仍然处于初步探索推进阶段，理论研究成果丰富，但系统性和对实践的指导性有待提升，而实践进程则明显滞后，还存在许多不同程度的问题，尚未取得协同发展的突破性进展，关键在于制约因素太多，包括政治地位不对等这一内在因素，以及区域经济不平衡、交通建设滞后等外在因素。

关于政治地位，北京和天津属于直辖市，河北是省级行政单元，表面上看三者是平等地位，实则是包含中央政府的“三块四方”，地域上看京津冀是一个整体，而客观上的“身份”不平等造成了北京的主导者和决策者的身份，在京津冀协同发展的顶层设计和具体分工实施中，河北省很难占据主动[19-20]。在中央无意的“错位”及有意的“缺位”下，天津和河北政府很難打破“首先为北京（即中央）服务”的政治态势[21]，行政性障碍阻碍了协同发展通道，已成为京津冀协同发展中要攻克的主要难题，政治因素要重于经济因素，这也是京津冀与长三角、珠三角的最大区别，诸多学者均认同这一观点[18-21]。

京津冀区域经济发展不均衡，呈现“断崖式”现象，京津处于“与邻为壑”的状态，经济二元结构过于悬殊。整体上来说京津冀内部经济发展形成“核心—边缘”格局，北京、天津作为核心，综合实力较强，通过经济集聚效应获得发展，落后的河北地区在这种单要素流动累计作用下，引进、吸收、消化核心发达城市的技术要素和先进管理制度的能力较弱，导致区域经济差距越来越大，核心城市的能量没有辐射和发散出来[2，22-23]。如北京作为首都，没有起到辐射带头作用，在北京周边的一些二线城市仍然发展缓慢，经济水平低下，“大树底下不长草”现象严重[19]，而天津作为港口城市，具有地理资源优势，但是在目前的经济发展中，却和北京出现“产业同构”，河北的经济发展滞后，且内部各城市产业相似，没有起到腹地支撑的作用，在此背景下，京津冀合理的经济梯度难以形成，与长江三角洲、珠江三角洲相比，京津冀虽有巨大的发展空间，但协同发展的动力系统不足。

实现京津冀一体化进程，交通应该是率先突破的重点，而当下京津冀虽已形成京津半小时轨道交通和一小时城市圈，但就三地整体交通现状来讲，交通基础设施相当落后，整体建设滞后[19]。相比基本覆盖周边城市的长三角和珠三角的“一小时圈”“两小时圈”，京津冀目前的交通网络是以核心城市北京、天津为中心向外辐射，导致关内外的客货交流必经北京、天津，严重影响了交通的流畅度[2，19]。但是相比政治地位不平等以及经济发展不平衡问题，交通问题只要对症下药，就可以成为京津冀协同发展率先突破的关键领域。

京津冀实现一体化对我国经济的发展来说是一次巨大的机遇，但又面临诸多问题，在京津冀协同发展中逐步解决这些问题是摆在人们面前的重大课题。要解决经济的问题，那么政治地位不对等、交通设施基础建设薄弱、资源分配不合理等问题都要牵涉其中，所以京津冀的问题不是某一个问题，而是一系列问题的集合，关键在于制度方面政府该如何打破目前遇到的牵制。

要实现京津冀協同发展，还应该继续加强基础理论研究，尤其是在顶层制度设计完善、三地内部关系的厘定、跨区域公共管理模式以及政府间行为方面加强研究[23-24]；实践方面，要多从长三角、珠三角区域一体化案例中吸收优秀经验，如从共赢方式入手，由点及面、由易到难逐层次进行，形成地方政府、社会组织和企业多层次良性互动的合作网络，还应该率先在关键领域实现突破，如加速建设京津冀的交通网络体系等[2，25]。

随着国家领导人的重视，《京津冀协同发展规划纲要》的正式颁布实施，未来京津冀一体化的成功将会促使北京非首都功能疏解，“大城市病”得到治理[26]，使河北地区享受到发展的红利，达到规划纲要中的目标，而京津冀地区的协同发展也会成为中国乃至世界的创新示范区，各行各业应该抓住这个机遇，为京津冀协同发展贡献力量。

参考文献

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