大型线状工程征地拆迁问题探讨

缪连荣 叶晓青 任丽军

摘要 通过介绍征地制度的历史沿革，梳理出不同时期征地制度的特色。以大型线状工程的征地报批为例，阐述了征地报批和拆迁补偿的流程。着重介绍了目前我国征地拆迁补偿安置存在的问题，结合实践经验，在建立征地拆迁补偿动态调整机制、提高土地勘测定界准确性、有效解决失地农民的安置问题等方面提出了一些建议。同时对当前征地拆迁制度改革方向进行了探討，包括简化征地程序，进一步提高征地拆迁补偿标准，完善征地拆迁补偿相关法律法规。对解决当前征地拆迁补偿矛盾的根源进行了探析，认为改革的最终方向是要破除城乡二元结构体制。

关键词 征地拆迁；土地勘测定界；补偿；法律法规

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）34-0204-03

Abstract The evolution of land requisition system history was described， to tease out the different periods of the land expropriation system features. In largescale land acquisition approval status of the project， for example，the approval of land acquisition and relocation compensation process were described. Highlights China′s current land acquisition compensation and resettlement problems， combined with our experience in the establishment of resettlement compensation dynamic adjustment mechanism to improve the accuracy of land boundary survey， an effective solution to the resettlement of landless peasants and other aspects of a number of recommendations. While the direction of the current land reform were discussed， including simplifying land acquisition procedures， to further improve the land requisition compensation standards， improve the land requisition compensation laws. To solve the current land acquisition and relocation compensation for the analysis of the root causes of conflict， the ultimate direction of reform was to get rid of urbanrural dual structure system.

Key words Land requisition and demolition；Land boundary survey；Compensa；Laws and regulations

经济的发展和城市的建设都离不开征地拆迁工作，稳妥、快速、高效地开展征地拆迁工作，离不开有效、合理的征地补偿制度的保障。改革开放近40来，我国土地征收制度有其存在的必要性和阶段性，为我国经济跨越式发展，国际地位和经济水平的提高做出了重要的贡献。大体上看，我国土地总量大，但是可利用面积小，人口多，人均土地少，在经济快速发展的形势下，如何做好征地拆迁补偿，保护好农民的利益，成为当下的焦点问题。

1 我国征地制度的历史演变

我国的征地制度大致可以分为3个阶段。

1.1 第一阶段（1949—1954年） 1949年新中国成立，当时的土地仍是以私有制为基础的，城乡地区都存在私人的土地所有权。在农村，当时土地改革的核心是让广大农民获得自己的土地，拥有土地所有权；在城市，对地主、工商业者以及学校、宗教团体等在城市郊区所拥有的农业土地全部进行征收，归国家所有，由当地地方政府管理；同时法律规定国家为了公共利益的需要，可以对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。这个阶段拆迁补偿数额很小，很多情况根本没有补偿。

1.2 第二阶段（1954—1978年）

在农村，土地所有权被集体化，城市中的私有住宅也进一步被国有化，至此基本完成了土地去私有化。实际征地中，法律法规对“公共利益”没有详细的说明，会存在界定范围过宽的情况，土地供给以无偿划拨方式为主。在拆迁补偿方面也提出了尽量以农业安置和就地安置为主。矿藏、水流、国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。

1.3 第三阶段（1978年至今）

十一届三中全会确定了改革开放的经济背景，经济建设成为重中之重。农村家庭承包制的推行，将土地使用权与经营权还给了农户，农业生产与投资急剧上升，农地对农户的价值也显化出来。计划经济体制开始向市场经济体制转型，城市土地有偿使用制度与无偿划拨制度双轨并行，促进房地产市场的发展。农地价值上升，带来的是征地拆迁补偿标准也随之上升。征用土地的拆迁补偿费的制订原则是“保障被征地者的收入和生活水平不下降”，并规定征地拆迁补偿包括土地拆迁补偿费、青苗拆迁补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费。

纵观我国征地制度的历史演变，拆迁补偿标准不断提高，从粗放走向成熟，初步进入市场化轨道。征地拆迁补偿安置理念日趋清晰、标准日趋合理、方法日趋科学、操作也日趋成熟，基本体现为从单纯服务国家建设向以人为本转变，从适当拆迁补偿或者不补偿走向合理补偿，这些都离不开地方政府认真计划，充分准备，离不开相应的法律支持，离不开被拆迁群众的认可、维护。在计划经济向社会主义市场经济转型过程中，有效的支持了国家建设，缓解了征地矛盾，维护了社会稳定[1]。

2 大型线状工程建设用地征地报批与拆迁补偿程序

2.1 用地预申请

在大型线状工程项目进行可行性论证时，由建设单位向建设项目批准机关的统计国土资源管理部门提出用地预申请。受理用地预申请的国土资源管理部门应当依据土地利用总体规划和国家供地政策，对建设项目的土地有关事项进行预审，出具建设项目预申报告。建设项目预申报告是项目可行性论证的必备要件。

2.2 用地申请

经国家发展和改革委员会批准大型线状工程等单独选址项目的初步设计后，需要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地时，建设单位应当向土地所在地的县（市、区）国土资源管理部门提出用地申请，填写《建设用地申请表》并负责提供需要的相关材料。

2.3 土地勘测定界

土地勘测定界是根据土地征收、征用、划拨、出让、农用地转用、土地利用规划及土地开发、整理、复垦等工作需要，实地界定土地使用范围、测定界址位置、调绘土地利用现状，计算用地面积，为国土资源行政主管部门用地审批和地籍管理等提供科学、准确的基础资料而进行的技术服务性工作。

土地勘测定界工作由建设单位委托县（市、区）国土资源管理部门或者有资质承担该项目的单位实施。土地勘测定界以县（市、区）为单位编制，内容包括勘测定界图和勘测定界技术报告书。土地勘测定界成果可以作为征地拆迁补偿实施的参考和依据，其准确性直接影响征地拆迁补偿的效率。

2.4 编制“一书四方案”等材料

县（市、区）国土资源管理部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请（建设项目用地呈报说明书），应当受理，并在规定时间内拟定农用地专用方案、补充征地方案、征用土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书并附土地利用总体规划图、分幅土地利用现状图以及土地勘测定界资料等，经同级人民政府审核同意后，报省级国土资源管理部门审查，最终上报至国土资源部。

2.5 建设用地审查

省部两级国土资源管理部门自收到各县（市、区）汇总后上报的农用地专用方案、补充征地方案、征用土地方案和供地方案的材料后，采用内部流转会审制度再参考有关方面的意见后于规定时间内完成审查。上报有批准权的人民政府批准。建设单位在缴纳新增建设用地有偿使用费以后由国土资源部将批复发出，逐级传送至县（市、区）国土资源管理部门。

2.6 方案的组织实施

经国务院批准的单独选址项目农用地专用方案、补充征地方案、征用土地方案和供地方案主要由所在的县（市、区）人民政府组织实施。地方政府根据征用土地方案里的被征用土地的所有权人、位置、地类和面积以及征地拆迁补偿标准和农业人员安置等内容，组织拆迁补偿安置。

大型线状工程如公路、铁路等多以划拨方式提供国有土地使用权，由县（市、区）国土资源管理部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》。建设项目施工期间，必须将《建设用地批准书》公示于施工现场。

3 我国目前征地拆迁补偿安置存在的问题

3.1 征地区征地综合补偿标准

这是目前我国采用的新的土地拆迁补偿方法。主要依据地类、产值、区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算征地综合拆迁补偿标准。通过征地案例比较和年产值系数相结合的方法，采用农地价格因素修正，测算出区片征地综合补偿标准。是一个刚性的、可以直接引用的土地拆迁补偿标准，没有浮动的幅度，实行周期性的调整[2]。它的不足之处也很明显：一是同地不同价。同一区片内征地拆迁补偿标准相同，但是因为地类情况复杂，有耕地、林地、其他农用地等，对区片划分又很难做到细致，若采用同一征地拆迁补偿标准明显会有失公允，也不能有效保护耕地。二是相邻区片补偿标准差距大。现在很多国家重点项目，比如铁路、高速公路等都是線状工程，征地拆迁补偿时往往会涉及很多区片。同一个项目，同样的地类情况，常常因为区片不同价格相差较大。

3.2 土地勘测定界

土地勘测定界提供详实的征地范围、土地权属、现状分类等信息，可以作为征地拆迁补偿安置方案编制的依据，其准确性可以直接影响征地拆迁补偿的效率。实际操作中，影响其准确性的因素有：①土地勘测定界是以建设项目初步设计批准的征地红线为依据，因工程设计调整或者在项目报批完成后工程设计有微调等情况；

②按照土地管理部门“以图管地”的要求，土地利用现状图是土地勘测定界量算的依据，若更新不及时，勘测定界成果会与实地产生有偏差；③建设单位施工阶段，若未严格按照初步设计批准的征地红线施工，边施工边调整项目设计等情况。

3.3 失地农民的住房安置

现阶段，诸多跨省、市的公路、铁路等大型线状工程需要报国务院审批，整个报批工作时间用时较长，动辄半年以上，安置指标的下达与主线同步或后滞，安置指标未落实影响到安置房的开工建设。且国家重点工程未批先建的情况较多，为保证工期，存在先征地拆迁后安置的矛盾，更有甚者国家重点工程项目竣工若干年后，安置房还未开工建设。

3.4 相关法律法规未完善

我国法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用，并给予拆迁补偿。但是法律法规并没有对“公共利益”进行严格的界定，在实际操作中，地方政府利益替代了公共利益，造成了征地范围过宽，大量非公共利益项目占地被征用；集体土地征收与拆迁补偿条例也未出台。

4 对当前征地拆迁补偿制度的几点建议

征地拆迁安置制度是保障国家经济建设顺利进行、维护广大人民切身利益的一项重要制度。补偿安置并不是越高越好，关键要看是否合理、公平，是否准确到位。应该赋予被征地农民完善的财产权，使农民能够分享到因农地改变用途等产生的级差收益，自主地参与工业化、城市化进程，逐步改变政府单方面定价做法，最终实行征地拆迁补偿市场化。

4.1 建立征地拆迁补偿动态调整机制

适当改革和调整区片地价的测算方法，综合考虑土地用途、级差收益、物价水平、安置难度等主要因素，建立区片地价动态调整机制。根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，以城市土地市场为基础，每2～3年对征地区片地价进行更新，减少同地不同价的现象，做好相邻区域区片地价衔接工作，当土地市场波动较大的时候适时做出调整，最终实现征地拆迁补偿市场化。也可以采取集体土地评估的方法，出台相应的拆迁补偿原则、操作方法、评估规则，综合考虑土地的现状，区位、用途、产值、利润、人均耕地，当地经济水平和社会保障水平，价格周期等因素，把土地资源和土地资产管理双重并举，让土地所有者的权利充分体现，价格充分合理[3]。

4.2 提高土地勘测定界准确性 土地勘测定界成果作为拆迁补偿安置方案重要依据，要确保其能够切实反映被征用土地范围内的权属性质、现状分类，主要从以下几个方面入手：①对初步设计用地红线调整比较大的情况，按照程序建设单位重新进行用地预申请，原土地预审意见作废；

②严格按照土地勘测定界规程操作，以土地利用现状图为基础，采用图和实地相结合的方法，调整勘测定界成果；

③对于建设单位没有严格按照初步设计批准的征地红线施工或者在项目完成报批以后设计微调的情况，对超出红线建设部分，及时做好补充勘测定界工作，二次报批。

4.3 有效解决失地农民的安置问题

积极推行留地安置政策，留地安置是解决被征地农民长远生计的有效途径，要给农民留足生存权、发展权，对于农村边远地区的征地拆迁应以安排宅基地为主，对房屋合理拆迁补偿，城市近郊或城中村以保障住房为主，先安置后拆迁，保障失地农民有房可住，生活水平不降低；对于大型线状国家重点工程安置房指标，可以在土地部门用地预审时把安置用地范围纳入初步设计红线，在项目启动以后，通过向国家申请该项目的先行用地，取得安置房建设许可，保障后续的拆迁工作。

5 征地拆迁制度改革方向的探讨

5.1 关于征地程序复杂的问题

征地拆迁补偿周期长、环节多，简化审查程序的呼声很高，国家应从宏观上把握新增建设用地规模、征地拆迁补偿、补充耕地、土地规划用途等，把一些繁琐的实质性审查下放，由地方政府负责把关，以减少部级终审的内容。对于大型线状工程等单独选址项目，大量的审查内容可以关口前移，放在土地预审阶段进行审查，在土地报批中比较难办的手续如林地手续、占补平衡手续等可试行后置审查，减少审查的时间，提高征地拆迁补偿的效率。

5.2 关于进一步提高征地拆迁补偿标准的问题

2012年国家对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，主要内容是提高补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍，按照目前的土地管理法，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍，提高10倍的含义是从以前的最多30倍提高到现在的最多40倍，并不是网上盛传的直接相乘，这体现了民众对于提高拆迁补偿标准的愿望很迫切。世界上多数国家是以市场价对土地征收进行拆迁补偿，只有我国拆迁补偿是按照土地被征收前3年平均年产值的倍数，与市场脱节。今后改革的方向是对非公益性的以盈利为目的、以出让方式供地的项目，政府在收取大量出让金的同时，要让失地农民更多地参与集体土地的交易，适当提高其土地收益比例。

5.3 征地拆迁补偿相关法律法规的完善

5.3.1 对《土地管理法》中“公共利益”的界定。

现阶段，无论是商业性的还是公益性的用地，地方政府都动用了征地权。国土资源部应出台详细的征地目录，设定征地范围，规范地方政府征地[4]。

5.3.2 出台批后监管实施细则。

加强批后监管，不仅可以促进节约、合理利用土地，提高经济效益，还能维护和规范土地市场秩序，保障农民权益。目前相关法律只有原则性的规定，应出台细化政策，促进批后监管更好地实施。

5.3.3 集体土地征收与拆迁补偿条例。

《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》出台后，一致呼吁出台相应的集体土地征收拆迁补偿安置办法，农村集体土地或集体土地上房屋的征收其实比国有土地上房屋征收复杂，大型线状工程征地集体土地居多，该条例出台可以进一步规范集体土地征收与拆迁补偿活动，界定拆迁补偿范围，明确拆迁补偿办法和法律责任，维护公共利益，保障农民合法权益。

6 结语

我國法律规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地”[5]，国有土地包括了国家征收的原属于农民集体所有的土地，只有政府有征地权，同时又限制集体土地流转，使其与国有土地没有可比性，是我国许多征地拆迁补偿问题的根源。因为我国实行的城乡二元结构体制[6]，制约了农民土地权益，不利于农民致富，而且不利于农村劳动力转移，阻碍城镇化进程，是经济和社会发展的障碍。随着经济社会的快速发展和土地使用制度改革的深入推进，农村集体建设用地流转的推行，让这一障碍逐渐减弱。在某些经济发达的省份，比如广东省，出台了集体建设用地流转办法等政策文件，并且开始试点实施，取得了比较好的效果。从长远看，建立统一的土地流转市场，让农村集体土地和国有土地同地同价应该是改革的最终方向。应正确引导和规范集体建设用地流转，采取切实可行的措施，使之成为推动推动我国经济可持续发展及破除城乡二元结构体制的重要手段。

参考文献

[1] 田传浩，杨鸿，周佳.中国征地制度：历史演变、现实问题与改革方向[R].2009.

[2] 史源英.土地估价方法与实务[M].北京：中国大地出版社，2011.

[3] 刘永湘，杨继瑞，杨明洪.农村土地所有权价格与征地制度改革[J].中国软科学，2004（4）：50-53.

[4] 高延利.土地权利理论与方法[M].北京：中国农业出版社，2008.

[5] 江苏省国土资源厅.征地管理文件汇编[G].江苏省国土资源厅，2011.

[6] 陆学艺，杨桂宏.破除城乡二元结构体制是解决“三农”问题的根本途径[J].中国农业大学学报（社会科学版），2013，30（3）：5-11.