创新转型 砥砺奋进（上）

2012年5月市第十次党代会以来的五年，是上海创新转型，砥砺奋进的五年。

党中央、国务院高度重视上海的发展。习近平总书记连续与参加党的全国代表大会、全国“两会”的上海代表共商国是并亲赴上海视察，为上海实现创新驱动发展、经济转型升级的艰难跨越作出重要指示，指明前进方向。市委、市政府深入贯彻习近平总书记重要指示精神和治国理政新理念新思想新战略，坚持用创新、协调、绿色、开放、共享发展新理念统领全局，按照中央当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的要求，服从服务于国家战略，始终践行以人民为中心的发展思想，围绕加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的总体目标，团结带领和依靠全市人民，积极应对外部复杂环境的不利影响和上海自身发展转型的严峻考验，坚持稳中求进、深化改革创新，突出补齐短板，加快社会治理创新，坚持党要管党、全面从严治党，加强全面深化改革各项措施系统集成，加快推进自贸区建设，加快推进科技创新中心建设，保持经济社会平稳健康发展，确保了“十二五”规划目标全面完成和“十三五”發展良好开局。

（一）建设自贸试验区，发挥示范引领作用。建设自由贸易试验区是党中央、国务院为推进我国新一轮改革开放做出的重大决策。上海积极争取、主动承担这一国家重大战略任务，坚持把建设中国（上海）自贸试验区作为当好全国改革开放排头兵的突破口，制度创新的试验田，坚持解放思想、先行先试，坚持不搞政策洼地，大胆闯、大胆试、自主改，把制度创新作为核心任务，把企业作为重要主体，形成了一大批在全国可复制、可推广的制度成果，发挥了自贸试验区改革政策的复制、推广和溢出效应。率先探索建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式，全面实施外商投资和境外投资备案管理制度，率先推进“证照分离”改革，通过简化和优化许可审批，赋予企业更多创新创业空间。加强金融开放和制度创新，形成和推动“自贸试验区金融开放40条”，进一步拓展自由贸易账户功能，深化跨境人民币结算等金融创新。深化对标国际高水平投资贸易规则制度创新，试点建设国际贸易“单一窗口”，实现电子信息的实时推送和共享，创新“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”监管制度，促进贸易程序便利。深化行政管理体制改革，减少行政审批事项，推进政府管理由注重事前审批转为注重事中、事后监管，为自贸区在全国的推广积累了宝贵的经验。经国务院批准扩区后，上海自贸区建设进入到在全市复制阶段。自贸区的建设在围绕构建开放型经济新体制、探索区域经济合作新模式、建设国际化法制化的营商环境等方面有了进一步的探索，更加注重与国际金融中心、国际贸易中心、科技创新中心建设整体联动，更加注重与构建开放型经济新体制结合，更加注重改革举措的系统集成。至2016年末，上海自贸区累计新设立企业4.2万户，累计开设自由贸易账户6.35万个，累计办理跨境结算折合人民币约10.5万亿元。

（二）建设科技创新中心，努力提升城市核心竞争力。2014年5月，习近平总书记对上海提出“加快向具有全球影响力的科技创新中心进军”的要求后，上海坚持把建设科技创新中心作为当好创新发展先行者的重要载体，形成科创中心建设“22条”和一系列配套政策，系统推进全面创新改革试验。进一步聚焦张江综合性国家科学中心建设，市政府会同国家发改委、科技部等部门以及知名科学家、企业家组成理事会，高起点、高标准规划张江科学城，推进上海光源二期、软x射线自由电子激光等一批大科学技术设施。布局上海微技术工业研究院、上海产业技术研究院等一批共性技术研发平台，重点建设国家技术转移东部中心等一批科技成果转化服务平台，加快研发与转化功能型平台建设。建设各具特色的科技创新集聚区，引导上海南部科技创新中心、临港国际智造中心以及嘉定、松江、徐汇等区域的科技创新集聚区发展，杨浦区成为国家首批区域性“双创”示范基地。大力推进大众创业、万众创新，在原有扶持孵化器基础上，增加众创空间、创业学院、创客活动等内容，2015年成立全国首家区域性的众创空间联盟，全市创新创业热潮涌动。在营造良好创新环境方面，颁布首个知识产权发展十年规划，知识产权顶层设计能力显著增强；上海知识产权法院成立，跨部门打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品的长效机制基本形成。加快建设创新创业人才高地，出台“人才20条”“人才30条”，制定“十三五”人才发展规划，建立政府人才管理服务权力清单和责任清单。落实公安部支持上海科技创新中心建设的12项出入境政策，积极鼓励高校、科研院所的科研人员带着科技成果离岗创业，率先开展外国留学毕业生直接留沪就业等人才政策先行先试。

（三）推进重点领域改革，完善创新发展制度环境。按照中央全面深化改革总体部署，市委重点抓好中央交给上海的各项改革任务。率先探索深化教育领域综合改革，编制实施上海教育综合改革方案，开展高校招生制度改革试点，破除“一考定终身”。在全国率先开展司法体制改革先行试点工作，严格落实法官检察官办案责任制，有序推进员额制改革，稳妥实施司法人员薪酬保障制度，颁布执行《上海法官、检察官从严管理六条规定》，形成了一系列可复制、可推广的改革经验。贯彻落实中央党的群团工作会议精神，推进地方群团改革试点，落实领导班子专挂兼、专职干部遴选制、基层队伍多元化，群体组织的专职性、先进性、群众性显著增强。面对深水区和攻坚期的改革，上海加强改革系统集成。实施闸北区、静安区“撤二建一”和崇明设区，通过区划调整进一步增进集约发展效能。出台推进供给侧结构性改革的实施意见，深入推进“三去一降一补”，落实全面推开“营改增”试点等税收政策，成立中小微企业政策性融资担保基金等，进一步激发各类市场主体活力。按照“两高、两少、两尊重”的总体要求，深化政府“放管服”改革，率先开展分类综合执法试点改革，在浦东探索推行工商、质监、食药监、物价“四个一”市场监督管理体制；成立全国首家专利、商标、版权“三合一”的知识产权局，执法效率大大提高。全面深化国资国企改革。按照发展混合所有制经济要求，出台“上海国资国企改革20条”意见，实施开放性市场化重组，实现国资系统企业集团公司制改革全覆盖，完成绿地集团、现代设计集团等企业整体上市，国企活力和国有经济整体竞争力不断增强。

（四）提升“四个中心”功能，加快构建新型产业体系。率先实现现代化，早日建成“四个中心”，这是中央交办的重任。进一步推进总部型、功能性金融机构集聚发展，金砖国家新开发银行总部在上海成立，中国银行上海人民币交易业务总部、中国建设银行（上海）中心、中国农业银行上海管理总部相继成立，中国保险投资基金、中国信托登记有限责任公司等重要金融机构落户上海；加快面向国际的金融市场平台建设，“沪港通”、跨境ETF等顺利启动；率先在全国推出《上海国际金融中心法治环境建设》白皮书，金融发展环境持续优化。国际贸易核心功能区建设取得重大突破，中国（上海）自由贸易试验区建立，虹桥商务区核心区国家会展中心（上海）全面建成。国际航运中心建设条例正式实施，中资“方便旗”船回国登记减免关税等政策落实，船舶登记制度创新取得突破。上海港集装箱吞吐量继续7年世界第一，机场货邮吞吐量保持世界第三，航空旅客吞吐量突破1亿人次，国际枢纽港地位进一步巩固。持续推进产业结构优化升级，加快建立以现代服务业为主体、以战略性新兴产业引领、以先进制造业为支撑的产业体系。按照“高端化、集约化、服务化，三二一产业融合发展”的方针，深化推进国家和市级服务业综合改革试点，中心城区服务业发展能级和水平进一步提升，郊区各具特色的服务业快速发展。2016年，第三产业增加值占全市生产总值的比重达到70.5%，以服务经济为主的产业结构基本形成。大力培育战略性新兴产业，制定“中国制造2025”上海行动纲要，民用航空、集成电路等重点领域取得重点突破，ARJ21—700新支线客机正式交付、C919大型客机成功首飞。按照发展“四新”经济要求，进一步聚焦一批重大科技创新工程和创新产业项目。2016年上海市生产总值达到27466.15亿元，比2015年增长6.8%，经济增速保持稳定。

（一）统筹城市建设管理，着力提升品质能级。积极贯彻中央城市工作会议精神，进一步加大统筹城乡发展力度。坚持把城市建设与创新发展结合起来。在中心城区加快推进黄浦江两岸、世博园区、虹桥商务区等重点区域建设发展，在郊区积极有序加快嘉定、松江等新城和枫泾、车墩、朱家角三个特色小镇建设，推动城市转型升级；大力推进枢纽型、功能性、网络化城市基础设施体系建设，2012年以来，建成京沪高速铁路上海段、完成浦东机场T1航站楼改造等重大工程，轨道交通运营里程跃居全球之首。坚持超大城市治理像绣花一样精细，坚持以人为本管理为重，建设更加干净有序城市。狠抓补短板，开展道路交通违法行为大整治，城市道路交通秩序得到明显改善；着力完善市、区、街镇综合管理体制机制，推进人、财、物进一步向基层下沉，充实城乡结合部等快速城市化地区执法管理力量，基层服务管理水平大幅提高；深化城市网格化管理，形成全市城市管理“一张网”格局，城市科学化、精细化、智能化水平进一步提升。创建面向未来的智慧城市。制定并实施两轮推进智慧城市建设三年行动计划，全面提升城市数字化、网络化、智能化水平，推动信息技术与城市发展和市民生活全面深入融合，基本建成汇集道路交通、公共交通和公共停车信息平台的交通信息化应用框架；信息技术与产业融合创新不断加深，工业云、智能制造等在汽车、装备、航空等行业得到部署应用，基本构建起宽带、泛在、融合、安全的信息基础设施体系。坚持底线思维，集中力量抓好城市安全。坚持最严标准、最严要求、最严措施，进一步加强关系城市安全运行的基础保障设施建设，加强地铁、车站、机场、旅游景点等公共活动空间的安全管理和风险防范，完善食品安全治理体系，城市安全运行水平显著提高。

（二）积极推进协调发展，提升城乡一体化水平。贯彻落实中央城镇化工作会议、农村工作会议等重要会议精神，实施“三个倾斜”，始终把郊区和农村建设放在现代化建设重要位置。着力加大统筹力度，促进区域协同发展。在中心城区加快集聚发展高端现代服务业，加快推进上海国际旅游度假区等重点区域开发建设，积极推进城市有机更新，增强综合服务功能；在郊区进一步优化城镇空间布局，加大存量调整、资源盘活力度，重点发展高端先进制造业，培育生产性服务业，促进产城融合，提升环境品质和发展质量。以推进国家现代农业示范区建设为契机，进一步深化农村综合改革。深入推进农村集体经济组织产权制度改革，全面完成土地承包经营权确权登记工作，大力推动农村承包地流转，积极发展新型农业经营体系，松江家庭农场等实践和经验得到中央领导和国家有关部门充分肯定；扎实推进美丽乡村建设，区域环境综合整治和中小河道治理取得重要突破；不断完善农民增收措施，农村居民收入增幅连续五年快于城镇居民，城乡差距进一步缩小。坚持城乡一体，逐步提高基本公共服务均等化水平。建立城乡统一的居民基本养老保险制度，全面实施城乡基础教育发展一体化工程，义务教育质量达到国际先进水平；优化城乡医疗卫生资源布局，郊区三级医院建设“5+3+1”工程取得重大进展；大力推进城乡基础设施建设，基本形成城乡一体的交通网络格局，区域和城乡协调一体化发展水平显著提升。

（三）以核心价值观为引领，整体提升文化软实力。始终坚持文化是推动上海发展的本质性力量，牢牢把握先进文化前进方向。深入开展社会主义核心价值体系建设。深化中国特色社会主义、中国道路、中国梦宣传教育，引导干部群众坚定道路自信、理论自信、制度自信和文化自信；弘扬伟大的民族精神和时代精神，更好展现“海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和”城市精神，提振城市精气神；推进践行核心价值观日常化、具体化、形象化、生活化，坚持虚事实做，落细、落小、落实，深入开展“家庭家教家风”建设，促进人人“传承好家训、培育好家风”。继续深化群众性精神文明创建活动。广泛开展文明城区、文明社区、文明小区、文明楼组、文明单位创建活动，大力推行“学雷锋”“邻里守望”等志愿服务活动，整体提升市民文明素质和城市文明程度。着力繁荣发展文化事业文化产业。深化文化體制改革。有力有序推进传统媒体与新媒体深度融合、整体转型，将解放日报报业集团和文汇新民联合报业集团整合重组为上海报业集团，打造“澎湃”“上海观察”等品牌，舆论影响力和话语权显著增强；积极稳妥推进文广集团深化市场化改革，构建完整产业链布局，打造统一、高效的产业和资本平台，加快推动互联网化转型；充分尊重规律，突出问题导向，深入推进国有文艺院团“一团一策”改革，紧紧围绕人才这个核心，激发文艺创作活力。大力发展文化创意产业。积极培育多元文化主体，制定《上海市文化创意产业分类目录》，设立“上海市促进文化创意产业发展财政扶持资金”，促进文化创意产业跨越发展，张江高科技园区获评首批国家级文化和科技融合示范基地。繁荣发展文化事业。激励原创、鼓励演出，推出《西藏天空》《挑山女人》等一批内容精湛、制作精良的文艺精品，重启“上海文学艺术奖”评选，不断提高文化原创力；加强对民族优秀文化的保护利用，着力加强对历史建筑、风貌街区的保护修缮，颁布施行《上海市非物质文化遗产保护条例》，延续历史文脉，留住城市记忆；加强文化基础设施建设，建成虹桥国际舞蹈中心、迪士尼乐园等一大批功能完善的文化新地标；精心组织、成功举办中国上海国际艺术节、上海书展等重大节事展会活动，国际大都市文化振兴、发展、繁荣迈入新阶段。

（一）坚持低碳循环发展，提高资源利用效益。以率先开展国家低碳城市试点建设为契机，深入推进节能低碳循环发展。坚决压减“三高一低”劣势产能。锁定项目、锁定地块、锁定时间、锁定责任，严格执行安全、环保、能效、质量等标准，着力在压和减上下功夫，焦炭、铁合金、平板玻璃、皮革鞣制、水泥生产等重污染行业全部退出；除宝钢以外的一般钢铁、有色金属冶炼、普通建材、传统纺织印染、化工、造纸等一批落后产能加速淘汰。深入开展节能减排。积极推进工业、交通、建筑等重点领域和重点单位节能工程，在装配式建筑推广、新能源汽车推广等源头防控措施方面走在全国前列；大力推动燃煤电厂烟气脱硫脱硝，大力推进中小燃煤锅炉清洁能源替代，率先实现燃煤消耗负增长，单位GDP能耗逐年下降；加快推进分布式光伏产业等节能环保项目落地和产业发展，加强清洁能源推广应用。加快发展循环经济。坚持减量化、再利用、资源化，建成一批中转设施和老港、御桥、江桥等一批符合国际先进标准的固废综合利用项目，形成生活垃圾从分类、收运、资源化利用到末端处理的完整体系。加快发展再利用产业，2013年，国家工信部正式批复同意临港产业区建设国家机电产品再制造产业示范园，推动再制造等综合利用产业发展。树立节约集约资源观，加强节水型社会试点建设，推进海绵城市建设；落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，推进工业用地二次开发，着力提高土地利用效率和效益。

（二）加大综合治理力度，总体提高环境质量。创新环境治理理念和方式，坚持建机制、抓重点、严管理，实行最严格的环境保护制度，以环保三年行动计划为抓手，不断改善环境质量。着力聚焦大气污染防治。创新工作体制机制，持续实施能源、产业、交通等六大领域重点治污措施，建立长三角区域大气污染防治协作机制，在全国率先完成黄标车淘汰，率先取消分散燃煤，率先实施靠泊船舶低排放控制措施，提前完成清洁空气行动计划（2013—2017）重点目标任务，PM2.5浓度实现50微克以下目标，2016年空气优良率达到75.4%。着力推进水环境治理。启动实施《上海市水污染防治行动计划实施方案》，重点从严控工业污染、加快污水厂网建设、加强水生态系统保护等六个方面加强综合治理；建成白龙港污水处理厂等污水输送干网和处理基地，城镇污水处理率达91%；推广落实“河长制”，全面实施500公里骨干河道和470余条中小河道整治，通过“一河一策”加强水岸共治、溯本清源；不断加强水源地建设和保护，相继建成崇明岛东风西沙水库、青草沙水源地及原水系统工程等，供水水质显著提升。着力聚焦土壤治理，依托用地全生命周期管理，强化土壤污染源头防治，有序推进重点区域土壤污染调查评估和治理修复。着力推进重点区域综合整治。全面启动金山地区环境综合整治，桃浦、南大、吴淞等工业区转型升级取得明显进展，农村整治由点及面逐步推进，完成400多个行政村村庄改造，环境质量明显提高。

（三）积极增加绿色空间，着力建设生态网络。坚持量质并重、优化布局，着力增加绿地林地总量，基本形成“环、楔、廊、园、林”绿化生态网络空间体系。严守城市生态空间，结合本市“十三五”规划、2040城市总体规划编制，充分利用基本农田控制线、生态保护控制线、城市开发边界等“三线划定”成果，基本完成生态保护红线划示；加强西沙和九段沙等湿地自然保护区建设和管理，加快崇明世界级生态岛建设，有力维护城市生态安全。积极增加绿色休闲空间。结合城市布局调整和基础设施建设，对100多座公园实施改造，着力推进重点绿化项目建设，基本实现中心城區内环线内出门500米有一块3000平方米以上的公共绿地和公园；积极推进绿道建设，使之与城市公园绿地以及生态空间和部分湿地相串联，成为市民休闲健身的理想处所。系统开展林地建设。全面推进外环和郊环林带、绿带、生态间隔带建设，首批建设青西、松南、嘉北等7座自然条件较好、公共交通便利的郊野公园，逐步形成与城市发展相适应的大都市游憩空间格局；实施更为严格的林地保护管控措施和制度，全市森林覆盖率达到15%，建成区绿化覆盖率达38.5%，人均公共绿地由“一双鞋”“一张报纸”增加到7.5平方米，生态系统不断完善，低碳宜居城市建设取得明显成效。

课题组成员：徐建刚、严爱云、谢黎萍、黄金平、郭继、孙宝席、张东保

责任编辑：刘 捷