工业填海造地工程换发土地证问题探讨——以福州市为例

福州市海洋与渔业技术中心 余钦明

工业填海造地工程换发土地证问题探讨
——以福州市为例

福州市海洋与渔业技术中心 余钦明

2014年11月，福建省人民政府发布《关于进一步深化海域使用改革的若干意见》，明确通过招拍挂方式取得海域使用权的填海项目，在填海竣工验收后，可直接申请将海域使用权证书换发国有土地使用权证书。该文通过深入连江、福清等用海一线调研，了解福州市工业用海填海造地工程招拍挂出让方案编制情况，发现国土部门无法提前介入，两证尚未实现“无缝衔接”，工业用海填海项目竣工验收后换发土地证的衔接问题尚未解决，该文对此提出了相应的解决对策。

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随着我国沿海地区工业化、城镇化进程加快，土地资源需求日益扩大，供地不足成为阻碍工业发展的瓶颈之一。填海造地作为获得土地最便捷的一种方式[1]，为工业发展提供了空间资源，成为利用海域资源、缓解土地供需矛盾、拓展发展空间的重要途径。历史上，我国就有围海造地的记录，唐、宋时期江浙一带曾有围海百里长堤[2]；上世纪70年代，福州市也兴起筑堤围海之风，连江大官坂围垦海堤和福清城头围垦海堤就是在这一时期完工。

1 工业用海填海造地确权现状和换发土地证情况

根据海域使用权获得方式，福州市的工业用海填海造地情况主要分为两个阶段。

2002年《中华人民共和国海域使用管理法》实施以来，至福建省人民政府出台《关于进一步深化海域使用改革的若干意见》前夕，福州市工业用海填海造地工程都通过申请审批方式取得海域使用权证，共确权工业用海填海工程3771.0412hm2，主要分布在罗源湾北岸、连江可门经济区、闽江口和江阴工业集中区。目前，连江可门经济区已换发9宗土地证，江阴工业集中区已确权海域都已换发土地证，面积共1650 hm2。

2014年11月28日，福建省人民政府出台《关于进一步深化海域使用改革的若干意见》，规定了工业用海填海造地工程均要通过招拍挂方式出让海域使用权，同时也规定了通过招拍挂方式出让取得海域使用权的填海项目，填海形成土地后，海域使用权人可以凭海域使用权证书、海域使用权出让合同、出让价款完缴凭证、填海项目竣工验收合格通知书等材料，向市、县（区）国土资源行政主管部门提出土地登记申请，换发国有土地使用权证书。至目前为止，福州市通过招拍挂出让海域使用权的已确权工业用海填海造地工程6宗，主要位于连江可门经济区、元洪投资区和江阴经济集中区，面积192.2280 hm2，目前尚未换发土地证。

2 工作程序

根据《填海项目竣工海域使用验收管理办法》的规定，用海单位在完成填海工程后，向海洋行政主管部门提出竣工验收申请，海洋行政主管部门对申请材料进行审查后，召开竣工验收会，出具验收意见，对于竣工验收合格的，出具竣工验收通知书；根据《福建省海域使用管理条例》，海域使用权人应当自填海项目工程竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向沿海县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由沿海县级以上地方人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。

3 存在的困难和问题

根据确权面积和换发土地证面积比较发现，福州市工业用海换发土地证的面积不足海域确权面积的一半，换发土地证的区域主要位于连江可门经济区和江阴工业集中区，除了海域使用权人没有及时填海造地并申请换发土地证外，主要还存在以下困难和问题。

3.1 与相关规划未能有效衔接

《城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。通过招拍挂出让海域，在实施填海前的海域往往没有列入土地总体利用规划，重新修编土地总体利用规划的周期较长，在短期内无法将海域使用权证直接换发土地证，由于市场需求和企业自身因素的变化，之前的规划、设计和布局需要重新修改，导致海域使用权证的面积和实际企业建设面积不符。这个问题主要体现在江阴工业集中区。

3.2 与现有土地出让方式未能有效衔接

根据《划拨用地目录》，通过填海造地形成陆域并通过竣工验收的工业项目，不属于划拨用地；根据《中华人民共和国土地管理法》《国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发土地储备管理办法》等规定，通过取得海域使用权并完成竣工验收的非划拨用地，换发土地证需由土地部门对该土地进行出让，主要有协议出让和挂牌出让两种方式。

挂牌出让是通过政府收储，采取招拍挂方式，对填海形成的土地重新进行出让，这将无法保证海域使用权人既得利益，违背海域法和物权法的相关规定[3]。这个问题主要体现在连江可门经济区。

协议出让是国土部门通过协议方式，直接将填海形成的土地出让给海域使用权人的出让方式，通过协议出让获得土地证的过程，需要项目立项等相关材料。项目立项需要环保、消防、住建、海事、港口、卫生等相关部门出具行业审查意见，通过申请审批的工业用海，海域使用权人在获得海域使用权证同时，基本已同步完成相关部门审批；但通过招拍挂出让海域，竞得人只有在竞得海域使用权，确定为该海域的使用权人后，才能根据海域实际情况，编制可研报告，进行立项的前期工作，在填海竣工验收的同时，难以完成项目立项工作，必然影响工业项目建设。

综上，海域证换发土地证存在困难和问题，归根结底，是由于我国海域管理起步较晚，其他部门在制定相关法律法规时，没有充分考虑与海域形成土地问题的衔接，无法在招拍挂方案制定时期提前介入，导致海域使用权证在换发土地证环节上无法实现无缝对接。

4 对策和建议

福州市全面推进工业用海填海项目招拍挂出让海域使用权工作，保障福州新区工业建设，既体现了公平、公开、公正的原则，又符合《物权法》等相关法律规定。然而，在推行新办法、新制度的同时，必须综合考虑面临的问题，及时出台相关的配套政策。针对以上问题，提出对策和建议如下：

4.1 建立海域使用联席制度

建立以分管副市长为组长，海洋、国土、规划、发改等部门负责人为成员的海域使用联席制度，定期召开工作会议，协调项目用海招拍挂全程工作，保证工业用海招拍挂工作从出让申请到换发土地证全过程，相关部门的工作都能无缝对接。

4.2 出台相关配套办法

落实福建省人民政府《关于进一步深化海域使用改革的若干意见》的精神，根据工业用海填海造地通过招拍挂出让的实际情况，协调国土、规划和发改等部门，出台适用于通过招拍挂出让海域，项目填海竣工验收后，海域使用权证直接换发土地证的办法，实现海域使用权人只需凭海域使用权证书、海域使用权出让合同、出让价款完缴凭证、填海项目竣工验收合格通知书等用海方面材料即可换发土地证。

4.3 推行“海域权直通车”

《中共福建省委福建省人民政府关于加快海洋经济发展的若干意见》（闽委发〔2012〕8号）对“海域权直通车”的概念进行诠释，即确立海域使用权、无居民海岛使用权在基建过程中与土地使用权同等的法律地位，用海用岛单位可凭海域使用权证、无居民海岛使用权证直接办理海洋工程规划、建设、消防、建（构）筑物产权登记等手续。目前，全国已有河北省、山东省烟台市、宁波市象山县和温州市下属的乐清市等地实施“海域权直通车”。《福建省海域使用管理条例》第二十九条规定，填海项目工程竣工后形成的土地……，符合国家《划拨用地目录》和用于工业建设项目用地的，不再收取土地出让金；《福建省填海项目海域使用权证书换发国有土地使用证实施办法》第七条规定，除了工业项目外，其他项目均补缴土地出让金。工业用海填海项目无需补缴土地出让金，主要原因是通过填海形成的工业用地，需要缴纳海域使用金，投入填海成本，其费用已超过工业用地的价格，形成价格倒挂的现象，也就是海域使用证的成本已经超过工业用地土地证的价格。“海域权直通车”制度的出台，保证了在项目用海报批实施过程中，海洋、国土、规划、发改、环保、消防、住建等部门之间的衔接，推进工业建设的发展。

4.4 推进不动产登记办法

根据《中华人民共和国物权法》第一百二十二条规定，依法取得的海域使用权受法律保护，根据《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第二条和第四条规定，不动产指土地、海域以及房屋、树林等定着物，国家实行不动产统一登记制度，海域使用权依照规定办理不动产登记。这是以国家法律和国务院令层面赋予海域使用权等同土地证的不动产地位。2014年9月，福建省人民政府办公厅印发了《福建省不动产统一登记工作实施方案》，明确要求落实不动产登记工作；2016年8月，福建省人民政府办公厅印发了《2016年福建省关于加快做好不动产统一登记有关工作的通知》，要求全省推进不动产登记工作。目前，省、市、县已成立不动产登记机构，实施不动产登记制度，但海域使用权证登记转为不动产登记的办法尚未明确，具体对接流程未细化，填海造地工业用海仍颁发海域使用权证。相关部门应加快具体细则制定，推进海域使用权证不动产登记工作，真正实现海域使用权同等于土地证的法律地位。

[1]马军.大连围填海工程对周边海洋环境影响研究[D].大连：大连海事大学，2009.

[2]杨波,朱建斌,马润美,等.关于围填海造地的思考[J].海洋开发与管理，2015,32(10)：22-25.

[3]林全玲，姚海燕.论海域使用权的流转保护[J].海洋开发与管理，2015,32(7)：10-17.