财政预算绩效管理研究

李苏敏 华东交通大学经济管理学院

黄洁 华东交通大学经济管理学院

财政预算绩效管理研究

李苏敏 华东交通大学经济管理学院

黄洁 华东交通大学经济管理学院

2015年我国全面实施新预算法。政府首次以立法形式管理绩效预算。但是,新预算法实行以来,我国财政预算还存在效率低下、资源浪费、政务不公开透明等问题需要改善。

财政预算 绩效管理

一、引言

20世纪70年代末,西方国家经历了全球性的经济衰退和石油危机,导致经济增速放缓,通货膨胀和失业率不断加剧,政府财源枯竭,出现了严重的预算赤字。政府支出持续增长,日益陷入入不敷出的财政危机困境。从上世纪80年代开始,为顺应国际趋势和国内形势需要，一些西方国家纷纷加强并推行了政府绩效管理改革，进而推动了绩效预算的实施，在提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了明显效果,并被一些国家所效仿,逐渐成为财政管理改革的发展方向。

建国以来，我国一直实行计划经济体制，实行以指令性的计划来配置资源的经济政策。在之后的20世纪90年代后期,以规范政府收支行为及其机制为主要内容,财政部门进行了一系列的预算改革,这些改革措施进一步规范了预算支出,强化了预算管理，促进了公共财政体制的逐渐完善。

二、预算绩效管理理论阐述

美国总统预算办公室提出：“绩效预算是一种这样的预算，它请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划过程中所取得的成绩和完成工作的情况”这说明以结果为导向的预算绩效管理是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。

三、目前我国预算绩效管理的问题

首先，我国行政单位所遵循的会计核算基础为收付实现制。自改革开放以来，收付实现制基本能满足预算收支管理的需要，但随着我国社会主义市场经济的发展，预算会计环境的变化和市场经济对政府资金管理的需要等，现行以收付实现制为基础的会计核算制度的缺点日益明显。收付实现制又称现金制或实收实付制是以现金收到或付出为标准，来记录收入的实现和费用的发生。在资产的计价方面，收付实现制无法恰当的反映资产的真实价值。

其次，政府绩效管理难以量化，我国政府会计规定我国采用历史成本计量标准。即资产由其购置时价格决定，历史成本计量本身具有不可比拟的优越性，即较强的可靠性、客观性和可验证性。可是随着知识经济时代和信息时代的到来，历史成本适用的环境不断改变，其内在缺陷逐步暴露。从而导致财务报告难以真实、公允地反映政府实际的财务状况和经营成果。如此必然不符合绩效管理当中对结果和产出进行计量的要求。

再次，虽然我国很多企业编制了预算，但日常经营中没有根据预算对经营活动进行控制，使预算流于形式，比如将更多的预算资金用来新修办公楼或者某些门面工程上，没有把政府预算资金放在为老百姓办实事、解决人民的根本问题上，无法真正实现财政资金预算的效用最大化功能。财政预算的资金投入和效益的产出不成正比。财政资金的决定权都掌握在“行政领导”手中，成果评价、考核，都按照行政阶层的办法来进行，在这种体制下，政府从一个非盈利性组织变成了利益的追求者，特别是一些地方政府官员，过分追求其任职期间的政绩、当地GDP指标，资金投入比例严重失衡。过大的对房地产、交通、建筑一系列短期效应的投入，而忽视了学术、教育、科研等长期效应的投资。

四、我国预算绩效目标管理的对策

首先，我国现行《预算法》虽然是我国的财政基本法，但它在性质上更接近一部程序法，而非实体法。其中大量的篇幅是有关预算编制的基本程序，而对于预算的管理、内容、调整、审查等实体性标准规定得过于简单和粗略，缺乏对于政府财政收支权力的实体性控制。而且一些程序性规定也很不完整和细致，没有真正实现从程序上规范和控制权力的目的。同时也没能很好地处理实体权力和应当承担的职责之间的比例关系，对违反预算法的责任追究总共只有三条，体现不出责、权、利三者的统一和区分。再加上制定时间较长，一些规定无法跟上近十年来财政领域的飞速变化。这些种种因素，导致了《预算法》对社会现实的回应无力，使得财政违法违规行为在一个时期内横生，给国家造成了巨大的财政风险和隐患。

其次，政府会计实收实付制度的改革。在西方国家，政府会计报告都必须由政府审计师鉴证后，才能向使用者提供和公布。也就是说，审计报告成为政府会计报告不可缺少的组成部分。而我国却无此方面的规定，如果在对我国政府会计改革的同时没有一个完整的政府审计规范与之相配套，那么改革后的政府会计的应有作用也就很难发挥出来。

再次，要充分发挥社会监督的作用。政府部门对财政预算的收支进行管理和支配是其行使社会和公民受托责任的一种表现行为，其所有的行为必须接受社会和公众的跟踪和监督，只有在社会和所有公民的监督和法眼下，预算在编制、审批、执行和审计的整个过程才能暴露在阳光下，让社会所有成员来评判政府预算的管理水平和使用能力，是否通过财政预算这一工具有效地调节社会的供给，高效使用财政资金，提高资金的使用效果和效率，更好地发挥社会监督的作用。

[1]马国贤.论预算绩效评价与绩效指标[J].地方财政研究,2014(3):36-47.

[2]马蔡琛.预算绩效管理:现代公共财政的必然选择[J].中国财政,2011(5):68-68.

[3]肖田野,张衡,卢进.财政项目预算绩效评价指标体系的构建[J].财会月刊,2008(35):27-28.

[4]郑永生,廖立云.我国财政预算支出绩效考评存在的问题与对策[J].财会月刊,2011(3):50-52.

李苏敏，华东交通大学经济管理学院研究生在读，研究方向：绩效管理；黄洁，华东交通大学经济管理学院，硕士研究生在读。