我国农村面源污染防治法律问题探究

2017-07-13汪洪普戚传勇通讯作者商鲁宁

消费导刊 2017年15期

关键词：面源污染法律

汪洪普戚传勇（通讯作者）商鲁宁

合肥市农产品质量检测检验中心

我国农村面源污染防治法律问题探究

汪洪普戚传勇（通讯作者）商鲁宁

合肥市农产品质量检测检验中心

现阶段农村面源污染问题日趋严重，而有关农村面源污染防治法律制度尚待完善，为了建立综合性面源污染防治法律体系，文章系统分析了现阶段我国农村面源污染防治法律存在的问题，并针对这些问题提出了健全农村面源污染防治法律制度的建议。以期为农村环境保护工作提供强力的法律保障。

农村面源污染防治法律

引言

随着新农村建设的大力推进，农村地区经济快速发展，农民生活水平得到了极大提升，但同时农村生态环境也遭到了很大的破坏，暴露出来的问题也越来越多，例如农民为提高产量过度使用农药、化肥；养殖户为提高经济效益，盲目扩大规模，但是对禽兽粪便处理不当；农村居民生活垃圾随意丢弃、堆积，这些问题造成了农村土壤、水体以及空气不同程度的污染。随之而来的农业面源污染问题也日益严重。防治面源污染一项长久的工程，需要政策、法律、经济、技术等方面共同协调。本文主要从法律角度考虑农村面源污染防治问题，文章分析了现阶段我国关于农村面源污染防治方面的法律存在的一些问题，结合农村环境的特点，提出了一些建议，以期为我国农村面源污染综合防治法律体系的建立提供一定的参考。

一、相关概念的界定

面源污染的概念最早表述在美国《清洁水法》中，定义为“污染物以广域的、分散的、微量的形式进入地表及地下水体”，早期主要是针对水体污染的。面源污染又称为“非点源污染”，与点源污染是相对的。点源污染主要来源于城市生活和工业生产中产生的污染物，而面源污染主要来源于分散的污染物。对面源污染的概念理解主要分为狭义的和广义的两种。狭义的面源污染只的是对水体的污染，而广义的面源污染则包括了土壤、水体、空气以及整个生态环境。本文研究对象是农村面源污染，主要是指在农村地区居民生活以及农业生产过程中产生的污染物对土壤、水体、空气以及农产品造成的污染。

二、我国农村面源污染的主要类型及危害

目前农村面源污染主要分为5个类型：一是农用化学品污染。主要是来自农药、化肥和农膜污染。农村地区居民为了提高产量，过度使用农药、化肥，造成环境污染。上世纪90年代以来农用地膜的大范围使用，也造成了严重的土壤白色污染。二是农村地区畜禽养殖业的污染。我国畜牧业生产量位居世界第一，畜禽养殖业虽然大大提高了农村经济水平，但是畜禽粪尿污染问题也随之而来，至少超过1/3的养殖场直接将畜禽粪便排到环境中，直接造成环境污染。三是农村污水灌溉污染。农村地区污水排放量接近全国总量的一半，96%以上的农村地区没有排水沟渠，污水处理设备更是没有。而且很多地区直接用污水进行灌溉，导致部分土壤遭受不可逆的重金属污染。四是农村地区固体废弃物污染。很多农村地区没有集中的垃圾堆积点，农业生产废弃物、建筑垃圾、生活垃圾不经分类，随意堆放，虽然部分地区对垃圾进行集中处理，但是采用的也单纯的填埋方式，对环境造成重大污染。而且很多城市垃圾向农村地区转移，加剧了环境的恶化。五是企业的三废污染。农村地区企业具有分布散、规模小等特点，很多作坊式生产企业环境保护意识差，企业三废不经处理就直接排放。而且有些地方政府领导为了提高政绩，盲目引进重污染企业，以破坏环境为代价换取短期的经济效益。

农村面源污染存在很大的危害，严重影响农村地区居民的幸福生活水平。主要危害有以下3个方面：一是严重污染土地环境，降低了土壤的生产能力，加速了土壤的退化。二是严重污染水体环境，影响居民饮用水安全。三是严重污染大气环境，威胁居民身体健康。

三、我国农村面源防治法律体系现状及存在的问题

（一）法律体系不健全，配套制度不完善

虽然目前我国针对环境保护方面的法律将近20部，配套行政法规也有50余项，但是这些法律法规出台的历史背景导致立法的最终目标不是以保护环境为第一目标，当然这在当时我国经济基础水平较弱的背景下是可以理解的。但是随着我国经济实力的增长，目前在能够允许放慢经济发展速度的前提下，这样的立法有些不合时宜。针对农村面源污染的具体规划也尚未出台，近几年出台的相关法律法规都是只针对农村面源污染的某一个方面或某一个角度，缺乏针对性和系统性，没有专门针对农村面源污染的综合性法律体系。而且相关配套制度也不完善，追究法律责任制度不规范。

（二）相关法律条文可操作性不强

很多法律条文不够细致、具体，法律责任主体认定不明确，可操作性不强。如《环境保护法》第20条规定：“农业生产者要合理使用化肥、农药及植物生长激素”；《清洁生产促进法》规定：“农业生产者应合理使用化肥、农药，防止造成水污染”。这些法律条文规定太过宽泛，如何权衡“合理使用”、“科学使用”没有明确的标准，实际可操作性不强，在具体实施过程中很难得到落实，因此针对农村面源污染的法律条文应该进一步细化，不能以倡议或者生态轩宣言的方式表达出来，要有具体的实施细则。

（三）农村面源污染执法力度不够

环境保护执法问题一直都是个难题，全国范围内普遍存在“两高一低”的问题，即执法成本高、守法成本高、违法成本低。而由于农村地区资源环境等因素的限制，又大大提高了执法工作的难度。主要有以下几个方面原因：一是农村环保综合能力薄弱。县级及县级以下环境管理部门是农村面源污染执法工作的主体，是我国环保执法体系的最底层，普遍存在执法人数不够、设备设施不足、技术水平低下、财政支持力度有限等问题。二是执法人员整体素质不高。很多农村环保执法人员缺乏专业系统培训，应急处理能力较差，业务素质水平不足，很多农村地区对面源污染防治工作都只见文件，不见行动。部分执法人员还以费代罚、以罚代管，严重影响执法效率。三是部分地方政府仍以经济发展为主，不重视环境保护。少数地方政府领导环保意识较差，为了追求个人政绩，招商引资时只重经济效益，引入一些高污染的企业，并默许这种破坏环境的经济行为。

（四）农村地区居民法律意识淡薄

虽然农民是农村面源污染的受害者，但是同时他们也是加害者。很多农民基本没有环境保护的意识，再加上自己的环境污染行为又不受法律约束，这也是导致农村面源污染加剧的重要原因之一。主要体现在2个方面：一方面是农村居民仍然保留传统“重生产、轻环保”的思想。现阶段我国还有很大一部分农民以务农为主，为了提高产量，过度使用农药、化肥等，造成环境污染。而且很多农村居民随意丢弃垃圾、堆积禽兽粪便、排放污水以及焚烧秸秆等习惯也加剧了环境污染的恶化。另一方面缺乏生活环境知情权。近年来我国环境公开制度建设工作逐渐推进，环保听证会、咨询会等活动在城市中也逐渐开展，但是在农村地区，很少有人愿意主动了解生活环境的情况，即使想了解，也没有合适的渠道。更不懂得在自身权益受到他人或企业污染行为损害后用法律武器保护自己。缺乏环境知情权不仅会加剧环境违法行为，还会不利于农民进行环境维权。同时，很多农村居民很少接受环境危害教育，没有意识到过度施肥、施药的危害。

四、完善我国农村面源污染防治法律体系的建议

（一）建立健全农村面源污染防治法律体系

建立健全农村面源污染防治法律体系，制定有针对性的综合性法律。立法要把握以下2个方面：一是要明确立法指导思想。农村面源污染防治法律体系立法思想要以提高农村地区居民生活水平为目标，保障农村地区资源开发与环境保护相协调，符合农村地区居民生活和农业生产特点，鼓励农业清洁生产和循环经济，实现环境和经济和谐发展。二是制定综合性法律。制定《中华人民共和国农村面源污染防治法》，规定面源污染防治基本原则、制度以及权责分配等问题。根据农村面源污染不同类型出台有针对性的法律、法规，例如《农药、化肥使用管理条例》、《农村固体废弃物处理办法》、《农村水源管理条例》等。加强农用化学品使用监督管理，鼓励推广有机肥料，促进清洁生产，对农村固废物进行集中处理，制定饮用水安全标准。

（二）强化法律责任，提高立法质量

法律责任是实现立法目的的最终环节。法律责任制度缺失会造成执法不严，强化法律责任，提高立法质量是实施《中华人民共和国农村面源污染防治法》的基本保障，强化法律责任需要把握3点：一是明确法律责任主体。对造成农村面源污染的当事人进行责任认定，明确其主要责任人的地位，对过量生产或销售农用化学品的污染生产源单位或组织进行责任追究。同时，对农村地区环境管理部门玩忽职守造成环境污染的也应追究相关法律责任。二是从严认定农村面源污染法律责任。要明确区分各责任主体的民事责任、行政责任和刑事责任，制定具有针对性、可操作性的惩戒措施，严格惩戒标准，提高违法成本，促使违法人员严格守法。三是要加大责任追究力度。对污染环境的违法行为及时认定法律责任，严格进行法律追究，提高法律威慑力，从而逐步改变农村居民和企业环保意识不足、违法行为普遍的现状。

（三）加大农村面源污染执法与监督力度

执行是法律的生命所在。加大农村面源污染执法与监督力度是保证《农村面源污染防治法》的根本所在。可以从以下4个方面着手：一是明确行政主管部门相关责任。农村面源污染问题情况复杂，做好防治工作需要各职责部门协调合作，因此明确各单位的部门职责，能有效促进各部门分工协作，避免扯皮现象的发生。二是要赋予环境执法部门刚性执法权力。现实生活中公然抗拒环境执法的行为屡有发生，由于现阶段的法律规定的执法权限和手段有限，经常导致执法工作受挫。建议立法时应赋予执法部门更大的执法权限，对不履行法律义务的责任人予以直接的处罚，改变执法过软的问题。三是要加强农村环保执法队伍建设。建议在农村地区以乡镇为基本单位建立一支专业技术水平高、法律基础强的综合执法队伍。政府应在经费预算、人员编制方面大力支持。明确执法人员的权、责问题，严厉打击滥用职权的违法行为。四是要完善环保执法监督机制。可以采取群众联防机制，发挥农村群众个人和治安协会、村委会等组织行政监督作用，及时发现和制止环境违法行为。上级部门也应加强对下级环保部门的监督稽查工作，提高执法透明度。

（四）加强环保法制宣传，提高农民环保意识

加强环保法制宣传，提高农民环保意识是有效防治农村面源污染的重要途径。建议从以下2点着手：一是依法公开相关环境信息。制定环保信息公开原则，建设统一平台，及时公布各企业污染排放和转移的数据，方便公众监督管理。尊重农村居民环境知情权，提高农民环保意识，引导他们科学合理的处置农用化学品以及生活垃圾等。二是要遵循公众参与原则。农民是农村环境污染的直接受害者，但同时也是解决环境污染问题的推动者。要有效防治农村面源污染，就应该鼓励公众参与。通过平台搭建等方式建立公众有效参与的工作机制，定期召开群众听证会，推动环境和经济共同发展。积极扶持民间环保组织，倡导环保公益活动。