小型农田水利设施治理模式比较分析

于练中

摘要 小型农田水利工程是国家粮食安全和社会稳定的重要保证。同时小型农田水利工程治理制度是农村公共物品治理制度中的重要制度，它体现着农村农业生产、产业组织的成熟、组织合作等地区经济与政治的互动状态，同时也体现了用水户参与农村公共物品治理的能力。本文分析了小型农田水利设施治理模式，提出了完善小型农田水利设施治理的对策，以发挥现有水利设施的作用，保障粮食供应，促进社会安定、平稳发展。

关键词 小型农田水利；治理模式；水利设施

中图分类号 S27 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）10-0174-02

随着经济及技术的发展，国内外学者做了诸多研究，在小型农田水利工程产权制度改革等方面做出了很大的贡献，建立了小型农田治理绩效模式，对小型农田水利设施的治理绩效评价也做了深度的研究。各县市积极落实水利部关于推进水务管理体制改革的部署，推动水利事业快速发展。一是实行了水务一体化管理，市水行政主管部门职能包括从源水管理到供水、污水处理等[1-2]，全面实现了水资源的统一管理。二是对下属单位重新进行机构与职能配置，成立了农水分局、流域分局与水权分局等。当前的研究仍存在不足，在基本的理论知识之上还要根据各地的实际情况进行建设，对于政策性内容还要适时地进行调整；在影响农户参与的因素分析中发现，政策因素上的不足会导致农户参与意愿下降，除此之外还有农户的思想认识不到位。本文通过对4种水利治理模式的比较分析，得出适合发展4种模式的情况，以期为水利建设提供科学参考。

1 小型农田水利设施治理模式及运行分析

1.1 小型农田水利设施私人治理模式

如图1所示，私人治理模式是设施所服务的土地所有者或经营者为了实现自己的经济利益独立做出关于小型农田水利设施的建设、管理以及维护的决策，并且投入资金和劳动力，单独经营，产权明确，以家庭为单位。由于私人投劳出资、自行管理的原因，这些水利设施往往是因地制宜的田间地头微工程，直接为所有者自己的农田服务，进行排涝灌溉，因而设施所有者的收益基本相当于设施所带来的收益。

因此，在土地所有权或使用权较长以及土地分散、水利设施建设相对容易、投入较少的情况适宜于私人治理模式；部分经济效益较好的水利设施可通过其他形式（拍卖等）转化为私人物品进行私人治理[3]。

1.2 小型农田水利设施集权治理模式

如图2所示，集权治理模式是计划经济时期，以公社（乡镇）为单位，由水利主管单位按照行政边界划分的集体组织统一经营的治理模式，是由政府扶持、农民出工投劳共同兴建而成。建成的水利设施归集体所有，实行集体统一的建设、管理和维护，水利设施的治理决策由政府行政主管部门或单一权力中心自上而下给出[1，4]。由于这种集体管理方式一方面需要考虑调节各用水户之间的用水矛盾，另一方面由于信息的不完整性也会造成决策者的决策与当地的实际情况不符。

因此，对于一些公共的水利设施，由于其设施的公共性，对个体而言缺乏直接的经济价值、投入相对较大、整体来说还有一定经济效益、需要政府大力扶持的水利设施就只能由政府或集体治理[5]，使用集权治理的方式。

1.3 小型农田水利设施用水户参与合作治理模式

如图3所示，小型农田水利设施参与式治理模式是以村集体为单位，在政府政策的宏观调控和公共财政的扶持下，按照水文边界把原集体经济组织和水利主管部门对水利工程设施的经营管理权移交给水利工程服务区域内的用水农户[6]，使全体用水户组成多个合作组织，由他们对水利设施进行管理和维护，实行的是自上而下的治理。用水户参与式治理模式的实质是把小型农田水利设施治理的权利自上而下转移。

由于需要用水户自行管理和维护，因而参与治理模式需要用水户具有较强的参与意识和自我管理意识，如缺乏这些意识，那么这种治理模式会较难推行[1]。由于大部分的小型农田水利工程属于公共池塘资源，适用于具有一定经济效益的小型农田水利工程。该模式呈现的是发展趋势，但需激发用水户的参与意识并得到政府的大力支持。

1.4 小型农田水利设施自主治理模式

如图4所示，自主治理模式是以農户为单元，由农户自主组织自下而上进行民主决策的多中心治理模式，该模式重在强调用水农户参与自治的发展导向、强调管理权力的下放、把市场机制引入灌区管理，以提高灌溉效率，强调灌区的经济自立和设施的可持续利用，促进灌溉区的公平发展与社会和谐。该模式可以通过股份合作等方式与市场经济联系起来，即对设施进行资产评估，然后将股份分给企业的内部职工和用水户。自主治理的组织机构是农民用水户协会，是具有法人地位的社会团体，依照国家法律、法规及协会章程运作，对所管理的水利设施、财产和灌溉服务负民事责任，并接受水利部门的监督，受国家政策的调控，并接受有关部门的专业性的服务。协会的成员由用水户组成，以民主选举的方式选出协会的代表以及协会会长。由协会成员共同管理、维护水利设施，决策由全体用水户民主决定，且水利设施的使用权长期为协会所有。

2 完善小型农田水利设施治理的对策

2.1 完善并稳定小型农田水利设施供给的投入机制

适当地增加财政在小型农田水利设施方面的财政支出，将对小型农田水利设施的投入纳入政府公共财政支出项目；增加农民在粮食生产、水利设施建设方面的补贴，通过财政支持提高用水户的积极性，充分利用水利设施；根据不同地区的实际情况、农户对设施的需求进行投资，因地制宜，提高农户的参与积极性，提高资源利用率；政府也要引导社会资金的投入，如慈善机构、红十字会等的资金支持以及企业对设施的投入；将设施的资金投入、维护、管理及完成情况纳入政府考核的项目[7]。

2.2 加强对小型农田水利设施的管理

政府有关部门应该及时了解地方用水信息及设施信息，所做决策应该与当地实际相结合，降低决策成本，明确产权，实现管理、维护权利的下放；适当调节水费征收标准，促使水资源合理利用，减少水污染，确保设施的可持续性；增强政府的监督力度，将内部监督与外部监督相结合，保证用户会协会的运作更加合理、科学；加强对水利设施重要性的宣传教育，提高农户对小型农田水利设施在农业生产、粮食安全以及社会稳定中重要作用的认识，提高农户参与治理的积极性；加强对设施的建设、运行管理，发展可持续经济；加强对设施周边环境的管理及保护。

2.3 提高管理服务人员的专业水平

政府水利部门应该为农户提供小型水利设施建设、管理和维护的技术帮助和支持，提高农户在设施使用上的科学性，提高管理人员的管理能力、专业知识水平，增强管理人员的服务能力，减少设施浪费的情况；通过加强教育提升用水户的专业化水平和专业素养，同时也加强对用水户的思想教育，提高用水户参与管理服务的专业性和积极性；同时要发展科技，提高用水和管理的科学性。

2.4 建立健全相关制度法规

制定相关政策法规，规范各种水利设施的使用、相关部门的监督；落实农户自主管理机制，并根据经济发展、社会进步对这些政策法规进行调整，从制度法规方面保护农户利益；从制度方面规范节水灌溉工程，从设施的规划、投入、建设、管理到维护等一系列过程做到规范化、专业化；建立健全对水资源可持续利用、水資源保护以及对水污染防治的相关政策法规，以法规的形式保证水资源的合理利用，提高利用率[8-9]。

3 结语

农田水利工程是农业生产过程最重要的部分之一，而小型农田水利工程是农田水利工程的重要组成部分。小型农田水利工程是国家粮食安全和社会稳定的重要保证。同时小型农田水利工程治理制度是农村公共物品治理制度中的重要制度，它体现着农村农业生产、产业组织的成熟、组织合作等地区经济与政治的互动状态，同时也体现了用水户参与农村公共物品治理的能力[1]。通过对小型农田水利设施治理模式的比较分析发现，要想不断发展和完善现有的农田水利治理模式，需要社会的关注、政府的支持、相应政策的帮助以及用水户的积极参与。

4 参考文献

[1] 刘铁军.小型农田水利设施治理模式研究[J].水利发展研究，2006（6）：10-13.

[2] 吴泽俊，吴善翔.小型农田水利工程治理模式变迁与选择研究[J].中国农村水利水电，2012（8）：5-8.

[3] 李鹤，江彬，顾涛，等.小型农田水利设施管理市场化改革出现的问题与对策[J].湖南社会科学，2011（6）： 99-101.

[4] 刘铁军.产权理论与小型农田水利设施治理模式研[J].节水灌溉，2007（3）：50-53.

[5] 杜威漩.产权改革、组织安排与资金投入：小型农田水利设施问题研究综述[J].学习论坛，2014（5）：28-32.

[6] 周晓平，郑垂勇，陈岩.小型农田水利工程产权制度改革动因的博弈解释[J].节水灌溉，2007（3）：54-57.

[7] 胡阔东.我国农田水利设施建设和治理的政府责任研究[D].郑州：郑州大学，2015.

[8] 孙静.小型农田水利工程治理模式绩效评价研究[J].济南：山东大学2013.

[9] 宋超群.山东省小型农田水利设施供给模式研究.泰安：山东农业大学，2011.