日本水资源经济政策分析与借鉴

马江

摘要： 日本在上个世纪经济高速增长时期曾面临水资源短缺、水利基础设施发展滞后等困境，经过几十年的努力，日本基本走出了一条水资源可持续发展的绿色道路。鉴于此，本文以日本水资源经济政策为研究对象，在全面把握日本水资源经济政策发展沿革和特征的基础上，分析其面临的问题，探析其成功的经验，总结其失误的教训，以期为我国水资源经济政策制定与管理机制的建立提供有效借鉴。

Abstract： Japan has faced the dilemma of shortage of water resources and lagging behind development of water conservancy infrastructure in the period of rapid economic growth in the last century. After decades of efforts， Japan has basically gone out of a green road for sustainable development of water resources. In view of this， this paper takes Japan's water economic policy as the research object， analyzes the problems and characteristics of Japan's water resources economic policy comprehensively， analyzes its successful experience， sums up the lessons of its mistakes， so as to provide an effective reference for China 's formulation of water resources economic policy and management mechanism.

关键词： 日本；水资源经济政策；问题；经验借鉴；政策建议

Key words： Japan；water resources economic policy；problem；experience reference；policy suggestion

中图分类号：F316.20 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）19-0031-03

1 日本水资源现状

从历史上看，日本水资源经济政策的制定肇始于20世纪50年代中期至70年代中期，当时经济高速增长导致了严重的水资源短缺和供水基础设施严重不足的问题。依据1961年出台的《水资源开发促进法》、日本针对本土的重要水系进行了细致地全面规划，同时制定和完善了日本水资源开发基本规划，依据法律、法规及规划对日本水资源基础设施进行了大量投入和建设。

目前看来，随着水田面积和人口的减少，水资源基础设施供给不足的状况已经得到基本改善。日本各地节水机制日趋完善、工业用水回收率逐年提高，在水资源基础设施状况呈现良好发展态势的同时，很多以往未曾经历过的问题也开始大量出现。

首先，最大的问题来源于气候变化（包括极端异常气候的频繁出现等）。在水资源的供给方面、需求方面、水质方面，另外还包括地下水、水灾害等方面，气候变化与水资源息息相关。因此，在合理利用和开发水资源的过程中，除了确保水资源在数量上供给充足外，水资源危机管理、水资源数量与质量的协调整合、水资源环境改善、水资源可持续开发等等都需要在充分考量气候变化因素的基础上进行全面规划，为建设一个有效利用水资源的社会构建整体和综合的水资源管理制度和机制刻不容缓。鉴于此，有必要首先把握日本水资源面临的具体问题。

①节水状况，就日本全国的情况来看，节水型卫生间和洗衣机的普及率已经很高，洗碗机的用水量也大大减少，与1980年代的同类机器相比，节水率提高了70%多。

②工业用水，在开源方面面临两大问题：水库大坝建设需要花费较长时间和地下水汲取方面存在限制；在节流方面，由于不少企业在节水技术改进方面的不懈努力和创新，工业用水回收率大幅提升，目前淡水回收率可达到80%左右。

③降水量，日本降水量为1.718mm是世界平均的2倍，但是人均降水量仅为世界人均的1/3。

④水资源总量，日本水资源的年蓄水量為4200亿吨左右（2015），当中有805亿吨左右（2015）得到利用，占总蓄水量的20%左右。

⑤水资源的供需量，观察日本水资源供需量缺口后发现，从1965年以后，由于政府大力推进水资源开发基础设施的建设，水资源供需缺口逐渐缩小，缺口到目前已经基本消失。日本全国来看，有整体开发规划的7大水系都呈现出这一特征，到2015年每个水系水资源的供给都非常充分。

⑥全国整体的水使用量，由于节水机制的完善和人口的减少呈现逐年递减的态势。

⑦水循环利用和高度净水处理方面，在水资源需求量大的地方，比如滋贺县和京都市居民使用琵琶湖流出来的水后可以经过水循环利用和高度净水处理净化后提供给大阪人再次使用，目前的水循环利用和净化技术可以到达6次反复利用，日本水循环利用和水净化处理技术方面拥有高度技术水平和安全保障，这类技术在国际救援等舞台已经开始发挥重要作用。

⑧上下水道设施方面，水管基础设施和下水道的完备和普及使日本婴幼儿死亡率下降、痢疾、伤寒等疾病基本消失，在提升日本国民卫生状况和保障国民健康方面发挥了积极作用。

2 日本水资源经济政策的问题点分析

2.1 水资源基础设施老化与灾害风险提升

近年来，随着水资源基础设施的老化，漏水事故逐年增加。有一个例子是连接利根川与荒川的武藏水道的流量减少问题，由于地基下沉，本来每秒能够安全流过50吨水的水道目前降到只能通过每秒40吨水量。日本各地都存在不同程度的水资源基础设施老化问题，且呈现逐年增加态势。另外，由于基础设施的老化关于灾害的风险也在提升。最典型的例子是地震时的供水问题，上个世纪90年代发生阪神大地震的时候，灾民中有80%的人靠供水车来维持饮用水的供给，供水基础设施的修复整整花费了1个月的时间（阪神大地震时供电基础设施的修复用了1周时间、通讯基础设施的修复用了2周、供气基础设施的修复用了2个月），灾害时的饮用水供给设施非常重要，是今后水资源基础设施建设的重中之重。

2.2 基础设施的配置与利用

典型的例子有水库大坝等基础设施的配置与利用不当问题，比如在利根川水系中，有的水库其建设的初衷是为了防洪防涝、有的则是为了农业灌溉，然而在现实中其功能却没有按照初始规划来运行。本来其功能为防洪防涝的水库蓄满了水，而该蓄满水用于农业灌溉的水库却空着的例子时有发生。

2.3 灵活的用水和节水机制

水库大坝在枯水期的用水安排需要灵活有弹性的用水机制配套，目前的办法大多是依据过去取水数据来进行协调。这种情况下即便没有用水权，只要水库大坝里有水，不仅开发者可以随意取用，其他人也可以免费取用，开发水源成为公共产品，消费的非排他性造成没有人会产生激励去积极开发水源。水转用也一样，一旦放弃用水权，以后想重新收回就变得非常困难，所以放弃用水权的激励也消失了。上述用水与转用水的困境需要更加灵活和有弹性的机制来协调。

再看看用水权转用状况，分析最近36年的的数据发现，全体90吨/秒的水资源主要从农业用水和工业用水向生活用水和河川环境改善用水方面转用。虽然有理论讲，随着水资源发生转用，其疏通水路的安全性将下降，但是，从实际看依据客观情况用水权能够灵活和有弹性的转用将会显著提高水资源的利用效率。

杂水利用，也就是雨水和污水的再利用发展很快，但政府还有必要进一步大力推广。特别是最近兴起的雨水循环利用模式。个别地区正大力推进和普及污水再利用，但总体来看，进展还很理想。《建筑物管理法》规定，污水再利用水不能用于景观喷水和植物浇灌，只能用于冲水卫生间，客观讲正是这类规定影响了污水再利用的推广和普及。

2.4 水资源中的水质问题

水资源中的水质污染问题分为两部分，江河中的水质污染不严重，环境标准达标率很高；而湖泊湿地的水质环境标准达标率仅为50%左右。舆论倡导大城市周边应该有更多环境优美、水质良好的江河湖海等水资源，居民们对自己身边的生态环境状况也日渐关心，从实际情况客观来看，还需要进一步提高水质的环境标准达标率，以满足大众的需要。

2.5 地下水管理

关于地表下沉问题，由于从1970年代左右开始地下水位逐年上升，日本整体广域的地表下沉问题已经逐渐得到遏制，目前只有在千叶和东京周边部分地区和新泻还存在地表下沉问题。

2.6 水源地的经济发展问题

水库大坝所在地的市町村的人口一大半都在1万人以下，并且财政状况堪忧的地区非常多。观察大量经济指标后发现，水源地除了85岁以上老龄化人口比率高以外，其他如人口增长率、制成品销售额、商品销售额等等均在全国平均数以下。这不是个别水源地面临的问题，是大量水源地面临的共同问题。由于高龄化和大量人口流失，水源地的水源涵养机能下降，泥石流等灾害频发导致的水质恶化和林木流失已经使水库大坝的正常功能受到影响，如何促进水源地的经济发展和恢复水库大坝的功能力争实现双赢是亟待研究的课题。

2.7 由气候变化带来的新风险

20世纪这100多年以来全球平均气温上升了1度，下雨方式也有显著特征，即分为下雨集中时期与下雨稀少时期，两个时期变动趋势的幅度非常大。用每10年的数据来分析短时间下暴雨几率后发现，最近出现下暴雨的几率非常大。关于降雪的特征是在降雪量下降的同时，积雪融化的时间在逐年提早。这些特征会对蓄水池的容量产生影响，这样的积雪融化特征已造成了今天的水资源问题，实际的例子如利根川在2007年就发生过。

虽然规划中在缩小水资源的供需缺口，但是规划是以下雨较多时期的水流量作为基准来设定的，实际的水资源量远远达不到当初规划中预测的基准情况也时有发生。

对今后的气候变化进行预测后发现，全球气温与海平面会同时上升、地下水盐碱化的区域会扩大、极端干旱气候发生风险增大、积雪的提早融化现象增加、以及对水质、生态圈的影响将增加。具体而言，对水资源的影响有如下几点：

①海平面上升后，海啸及台风级别提升的风险增加，对沿海区域地下水的影响将显著增大。

②气象厅的数据显示，除了九州南部一些区域的年降水量会减少外，其他区域将会增加。日降水量在100mm以上的年间日数也将在大部分地区增加。降雨主要集中在冬季和春季，而目前降雨量较少的西日本地区将保持少雨状态。降雪量，特别是暴雪将逐年减少。比如现在奥利根的藤原年降雪量为150cm，根据预测将迅速锐减下降至50cm。可以预测，流入水库大坝最大水流量的时期将比现在提早，而且日本全国总的水资源量将逐年减少。

③假设继续按照目前的水资源利用方式，大部分水库大坝将出现缺水。

④对农业的影响方面，不同地区水稻的产量将发生显著变化，北海道地区的水稻产量将增加，其他地区将减少。蒸发量增加后水资源将不足，像苹果等水果的产地也将发生变化，原来不是产地的地方将变成产地。农林省正在预测其他方面，如害虫的分布、牧草生产地带的变迁和增减的变化趋势。城市用水量将会随着气温升高而增加。

⑤将来的枯水风险，不仅仅决定于自然界的变化——气候变化，考量人口减少带来的生活用水減少，加上这类社会经济因素，石狩川、利根川及筑后川这三大水系所有的生活用水资源将逐年减少。随着节水机制的完备和研究开发的推进，研究部门推测工业用水量可以下降至原来的10%左右，农业用水的自给率可以稳定在当前状态上。

⑥对水质的影响，由于地球温暖化，琵琶湖的水资源量锐减，会出现氧气不能有效输送至湖底而阻碍循环发生的现象。目前的研究局限于全球气温上升、水温上升、降雨方式变化等因素对水质的整体定性影响方面，定量研究的供给还非常不足。

3 对我国的借鉴意义

上个世纪经济高速增长时期的日本曾面临水资源短缺、水利基础设施建设滞后、水污染严重等重大问题。经过长期研究和实践努力，日本走出了一条水资源可持续发展的绿色道路。日本在水资源经济政策方面可供我国借鉴的经验和教训有以下几点：

①日本在经济高速增长时期面临了严重的水利基础设施供应不足问题，严重制约了其他产业的发展，所以我国当前应该加大对广大地区特别是欠发达地区的供水基础设施建设的资金投入和政策帮扶；

②从日本的发展经验看到节水技术与污水再利用技术开发是构建资源节约型环境友好型社会的重要基石，我国应该加大投入鼓励节水技术和污水再利用技术的创新；

③目前我国对气候变化对碳排放影响的研究非常多，而对“气候变化对我国水资源的影响”的研究非常少，应该适时动员科研人员开展这项重要研究；

④汲取日本在管理水库大坝水源开发、供水配置等方面的失败教训，建立适宜我国具体国情的水库大坝水源开发和供水配置机制。

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