关于建立国家公园体系的体会和建议（一）

陈建伟

北京林业大学教授、博士生导师，北京林业大学自然保护区学院的创始人之一， 为该学科的首位博士生导师。

曾任林业部野生动植物保护司副司长、中华人民共和国濒危物种进出口办公室常务副主任（法人代表）、国家林业局野生动植物与自然保护区管理司巡视员，曾任国家科技进步奖评审专家、国家级自然保护区评审委员会副主任委员等。

特点：基层技术业务部门的出身，结合行政管理高层的视野，亲身经历了改革开放以来中国自然保护事业由小到大、从弱到强的发展过程。

中国的自然保护区建设取得了举世瞩目的巨大成就，同时也存在东中西部不均衡、物种不均衡、生态系统不均衡、有不少空缺等问题。从根子上来讲，自然保护区保护的野生动植物、生态系统是国家的、全民的，只有站在国家层面才能准确理解和执行。解决不均衡要靠国家统一意志，不能完全靠地方。

迄今为止，中国大地上已经建设了大量的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、沙漠公园、海洋公园等，包括即将建设的国家公园体系。由于它们建设的初衷和基础都是从保护自然出发的，可以用一个统一名称来称呼它们，叫作“自然保护地”。

关于建立国家公园体系，有广义和狭义两种认识。狭义的国家公园体系， 仅是指保护地体系下若干类型中的一种类型，由于在中国保护地建设中一直缺失，所以要补上这一课。广义的国家公园体系，就是所有保护地的总称，如美国内政部的国家公园管理局，管理的范围包括野生动植物保护区，包括黄石、优胜美地等大型国家公园，也包括白宫前面的草坪公园、城市纪念碑等。

60 年建设的弯道超车

60 年来，中国的自然保护地的建设，主要体现在自然保护区的建设上。中国自然保护区60 年的光辉历程，取得了骄人的成绩。目前，中国自然保护区数量达2740 个，总面积1.47 亿公顷， 占陆地国土面积的14.83%，自然保护区面积居世界第二位。短短60 年，中国自然保护区事业从零开始发展到现在这么大规模，在世界各国中是没有先例的，举世瞩目的成就是有目共睹的。

自然保护区成为了中国生物多样性保护最重要的载体，是中国自然生态系统、野生动植物保护的最主要的形式。中国有3500 多万公顷天然林、约2000 万公顷天然湿地和相当数量的荒漠被划建为自然保护区，90% 的陆地生态系统类型、85% 的野生动物种类、65% 的高等植物群落以及300 多种重点保护的野生动物和130 多种重点保护的野生植物得到保护。中国的长江、黄河、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江等重要大江大河源头生态系统、东北大小兴安岭和长白山地、横断山区等地区的天然林和生物多样性都在自然保护区内得到保护。

我们可以将中国自然保护区建设的速度和规模放在全球来比较。目前世界主要国家的保护地建设情况如下：

美国建有自然保护区和国家公园共937 个，面积为9846 万公顷，占国土面积的10.5%；日本的自然保护区占国土面积的12.3 %。此外，德国占24.6%，瑞士18.2%，英国18.9%， 澳大利亚10.6%，新西兰10.7 %，丹麦9.5%，法国9.6%。

从1872 年世界上成立第一个国家公园（美国黄石国家公园）算起，相对西方发达国家140 多年的发展历程，中国可以说是后发优势，弯道超车、突飞猛进，在自然保护区建设上取得举世瞩目的成就，赢得了国际社会的广泛赞誉。

三起三落的建设历程

当然，中国的自然保护区建设也不是一帆风顺的，在60 年里经历了三起三落。

第一次起落：新中国成立之后，中国的科学家以特有的国家情怀、保护自然的敏感性，提出了建设中国自然保护区的提议。1956 年6 月，由秉志、钱崇澍、杨惟义、秦仁昌、陈焕镛等5 位著名科学家在第一届全国人大三次会议上提出的关于“请政府在全国各省（区）划定天然林禁伐区保存自然植被以供科学研究的需要”的提案获得通过。由国务院交原林业部（现国家林业局）会同中国科学院、森林工業部研究办理。于是，在百废待兴的新中国掀起了第一轮建设自然保护区的高潮，于1956 年建立了第一个现代意义上的自然保护区——广东鼎湖山自然保护区， 并在后来的9 年中相继建立了云南西双版纳、四川卧龙、吉林长白山和四川王朗等18 处自然保护区，总面积达到65 万公顷。

之后，受政治运动和极“左”思潮的影响，尤其是“文化大革命”的进行， 自然保护区发展进入了停顿状态，已建设的保护区也大部分在低水平上维持或名存实亡，甚至遭到破坏。这一时期是中国自然保护区建设和发展事业的“起步阶段”。

第二次起落：“文化大革命”十年浩劫接近尾声，自然保护区事业开始缓慢恢复。截至1978 年，中国自然保护区总数达到34 处，总面积为130 万公顷。从1979 年起，一直到20 世纪90 年代初期，由于国家的改革开放，自然保护区建设事业开始走上正轨，各地新建自然保护区如雨后春笋般涌现。这一时期，由于《森林法》《野生动物保护法》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》《自然保护区条例》《野生植物保护条例》等国家法律、法规和大量地方法规的颁布和实施，使中国自然保护区的发展和建设达到了前所未有的高潮。全国共建立了600 多个自然保护区，总面积达到 4300 万公顷，约占国土面积的4.5%。

但是，由于自然保护区建设所需资金和优惠政策长期得不到解决，保护区内土地等资源权属关系未能理顺。针对社会经济发展中出现的新形势，对自然保护区管理的指导思想和方针政策也没能及时作出调整。传统的“死看死守” 和“一刀切”式的保护区管理模式已不适应当地社会经济发展和保护区维持发展的需要，很多地方建立自然保护区的积极性受到挫折，已建自然保护区也出现“批而不建、建而不管、管而不力” 的现象，全国自然保护区的建设发展速度从1991 年之后开始渐趋平缓。这是中国自然保护区建设的第二个高潮阶段，也可称“发展阶段”。

第三次起落：上世纪90 年代中后期，面对经济快速发展给中国生态环境造成的严重破坏和自然灾害频繁发生的新情况，党中央和国务院对生态环境给予了前所未有的高度重视，全社会的保护意识也更加提高。社会文明程度的提高和国家财力的壮大，为加强生态环境建设提供了保障。国家开始加大投资力度，全面启动一系列生态环境建设重大工程，如天然林保护工程、退耕还林工程、野生动植物保护和自然保护区建设工程等，各主管部门对自然保护区管理和发展的指导思想也有所转变， 保护区管理机构对保护区的经营管理， 开始借鉴国外的先进做法和经验，一些自然保护区已经在促进当地建设文明社会及经济发展中显示出优势，建立自然保护区的积极性和主动性再次得到鼓舞，各地又陆续新建了一大批自然保护区。1997 年《中国自然保护区发展规划纲要（1996-2010 年）》提出， 到2000 年自然保护区面积要占国土面积的比例达9% 左右，到2010 年比例要达到10% 的目标。而实际上，自然保护区数量和面积的发展早就远远超出规划预期的目标。截至2000 年底， 中国共建立自然保护区1276 处，总面积达到1.23 亿公顷，占陆地国土面积的12.4%。2010 年，中国自然保护区已经发展到2541 处，自然保护区面积约为1.48 亿公顷，约占全国陆地国土面积的14.7%，每个10 年期都比规划目标高出3 ～ 4 个百分点。这一阶段是中国自然保护区建设发展的高潮阶段，中国自然保护区初步形成了具有较大规模、布局较合理、类型较齐全、层次较丰富的自然保护区体系和比较完善的保护管理与执法体系。这个时期被称为“高潮阶段”。（未完待续）