聚焦民生领域 改革治理体制——事业单位法人治理结构建设的成都探索

● 成都市事业单位登记管理局

聚焦民生领域 改革治理体制
——事业单位法人治理结构建设的成都探索

● 成都市事业单位登记管理局

成都市重点在公立医院、中小学校试点探索推进法人治理结构建设。在公立医院选择“两转一去”治理模式，即人员由身份管理向岗位管理转变、分配由身份工资向岗位绩效转变、去行政化；在中小学校推行“两自一包”治理模式，即管理自主、教师自聘、经费包干。

为破解事业单位管办不分、用人机制不灵活、公共服务效益不高等问题，2012年5月以来，成都市以区（市）县为重点、以医疗卫生机构为主体，先后在卫生、教育、文化等领域48家事业单位启动实施了法人治理结构建设试点，为公益类事业单位体制机制改革提供了有益探索。

一、注重理论先行力求形成理论成果

事业单位法人治理结构在组织架构和运行机制上主要借鉴了公司治理结构的相关经验，其基本理论都是基于委托代理关系和分权制衡原则而形成的组织架构和制度安排。成都市在试点实践中，突出事业单位法人治理的基础理论研究，注重以理论突破带动实践探索，坚持理论与实践相互促进。

一是构建确立事业单位法人治理的核心内容。将法人治理的核心内容概括为：制定一个“章程”，强化“理事会、管理层”两个机构，落实法人“人事权、财权、事权”三项权力，建立完善“人事管理、财务管理、运营管理、党的建设”四项基本制度，创新“人员管理、收入分配、绩效考评、信息披露、民主监督”五项基本运行机制，实现“去行政化、人员由身份管理向岗位管理转变、分配由身份工资向岗位绩效转变、公共服务能力明显增强、民主监督全覆盖、服务对象满意度明显提升”六个具体目标。把事业单位法人治理从抽象变为具体，使事业单位、社会各方面对法人治理有了生动的认知，为推进试点奠定了理论基础。

二是探索建立事业单位法人治理的评价体系。2014年成都市联合专业研究机构组成课题组，探索构建事业单位法人治理结构建设测评指标体系。按照定性与定量相结合、测评与运用相结合的原则，围绕法人治理的核心内容，测评指标体系设置了组织结构、制度建设、法人自主权、组织建设机制创新、公共服务效能5个一级指标，下设组织运行、章程制定与执行、考核激励机制、公众满意度等14个二级指标以及55个三级指标，通过测评为深化试点提供科学的指导建议。

三是总结提炼事业单位法人治理的基本模式。针对试点单位集中在公立医院和中小学校群体的实际情况，总结提炼出两类法人治理基本模式，在公立医院推行“两转一去”治理模式，即人员由身份管理向岗位管理转变、分配由身份工资向岗位绩效转变、去行政化；在中小学校推行“两自一包”治理模式，即管理自主、教师自聘、经费包干。

二、着力重点突破力求形成实践成果

卫生、教育两大领域是事业单位的重点群体，也是提升公共服务水平最重要的突破口。成都市从回应群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，重点围绕公立医院、中小学校试点实践，探索推行“两转一去”、“两自一包”治理模式。

一是公立医院“两转一去”治理模式。第一，人员由身份管理向岗位管理转变。按照“因事设岗、优化结构、精简效能”的原则设置岗位，编制岗位职责说明，明确每个岗位名称、条件、职责、工作目标，全面推行岗位管理和聘用制度，建立以竞聘上岗为主的中层干部选拔任用制度。明确凡符合条件的职工均可参加竞聘，中层干部聘任不再“唯编制论”，建立“能者上，庸者下”的用人机制，激发公立医院的内生活力。第二，分配由身份工资向岗位绩效转变。按照行业标准和试点单位实际，探索实行“基本编制+人员控制数”管理，对纳入控制数管理的人员由地方财政按比例保障基本工资。收入分配以岗位为前提，淡化人员身份，坚持以岗定责、绩效挂钩、按劳取酬、绩效优先原则，实行绩效考核与社会效益挂钩，绩效分配向临床一线倾斜，向技术含量高、风险程度大、工作负荷强、管理责任重的岗位倾斜。第三，推动公立医院去行政化进程。按照“管办分离”的原则，探索打破公立医院行政等级体制、赋予公立医院独立法人地位。在“法人化”的制度环境中，行业主管部门主动放权，不再对事业单位实施微观管理，公立医院同主管部门逐步脱离行政关系，对其管理活动包括人员雇用、服务提供、资产购置、接待与投资等独立承担责任。结合全面推行岗位管理和聘用制度，在人员岗位设置上逐渐取消行政级别，在公立医院机构管理上逐步淡化行政级别。

二是中小学校“两自一包”治理模式。第一，在理顺政府与学校关系的基础上，实行学校“自主管理”。结合政府职能转变和简政放权，将原由教育部门管理的学校发展规划、教育教学管理、课程设置开发、教师及其他职工聘任、中层干部选聘、学校经费支配等权力下放，教育部门履职重心转移到统筹规划、政策引导和监督管理上。按照“决策、执行、监督”相分离原则，探索实行校务委员会领导下的校长负责制。制定完善学校章程，学校依据章程实施内部管理、提供公益服务。第二，在优化用人机制的基础上，实行教师“自主聘用”。学校根据工作需要和人力资源标准，自主设定岗位、制定人员招聘方案。通过实行“长短合同”和“约谈提醒—帮扶整改—依法退出”三步退出机制，对不符合教学岗位的教师及时调整。学校中层干部在教师中民主竞聘产生，由学校根据需要自行调整，报教育主管部门备案。在薪资分配上，制定了岗位工资管理分配方案，坚持按劳分配、按岗取酬、绩优酬高、薪随岗变的分配原则。第三，在保证经费合理使用的基础上，实行学校“经费包干”。学校根据下一年度教学计划，编制年度财务预算，报教育主管部门审定。教育主管部门将人员经费和公用经费整合，以生均经费形式打包拨付、年度包干，由学校自主管理和使用。学校对经费使用情况一月一公示、一季一汇报，教育主管部门委托第三方审计机构一年一审计。

三、完善工作机制力求形成制度成果

为深入推进事业单位法人治理，成都市着力强化改革试点推进机制，加大工作指导力度，为推进改革试点提供制度保障。

一是建立完善部门联动机制。

建立事业单位法人治理部门联席会议制度，强化部门协同和改革协调，同步推进人事、社保、财政等方面专项改革。按照“两转一去”和“两自一包”改革思路，不断完善公立医院和中小学校法人治理模式，研究制定深入推进公立医院、中小学校法人治理改革的指导意见，对不同类型、不同行业的事业单位法人治理试点进行分类指导。

二是建立完善工作指导机制。充分发挥机构编制部门宏观管理、源头管理作用，加强与事业单位、主管部门的常态化联系。为便于试点单位的具体操作，成都市组织各试点主体及专业研究机构，从法人治理理论研究和实务操作角度，分组织架构搭建、章程规范、制度建设、法人自主权等专题编写《事业单位法人治理结构建设百题问答》，对法人治理试点工作进行指导和规范。

三是建立完善培训宣传机制。分别从区（市）县党委政府、试点单位主管部门和试点单位三个层面进行培训动员，统一思想、明确责任。事业单位登记管理机关每年结合法定代表人培训，邀请管理学、法学等领域专家专题授课，广泛普及事业单位法人治理理念，深入解读章程在事业单位法人治理中的作用。同时，通过召开研讨座谈会、现场会等形式加强试点工作交流，组织开展媒体宣传报道，为全面推行事业单位法人治理营造良好的舆论氛围。