国税系统县局层面行政编制配置研究

● 杨伟国 唐聪聪 陈 轩 王 琦

国税系统县局层面行政编制配置研究

● 杨伟国 唐聪聪 陈 轩 王 琦

一、问题的提出

税务机关是我国主管税收征收管理工作的部门。1994年，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展，我国开始实行分税制财政管理体制，即由中央政府设立国家税务总局，作为国务院主管税收工作的直属机构；在省及省以下税务机构分设国家税务局和地方税务局两个系统。

国家税务局系统的机构设置为四级，即国家税务总局、省（自治区、直辖市）国家税务局、地（设区的市、州、盟）国家税务局、县（市、旗）国家税务局。国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的领导体制，在机构、编制、经费、领导干部职务的审批等方面按照下管一级的原则，实行垂直管理。

县（市、旗）国家税务局（以下简称“县局”）内设机构限额8个，按照部门功能设置大体划分如下：办公室、政策法规股、税政股、税源管理股、收入核算股、纳税服务股、征收管理股、人事教育股、监察室、办税服务厅（见图1）。根据《中共国家税务总局党组关于加强和改进税务系统党建工作的指导意见（试行）》（国税党字〔2007〕9号）有关精神，另设机关党委办公室。税收规模较大及实行集中征收的县局可增设1至2个税源管理机构。县局可根据工作需要设置稽查局，为直属机构。信息中心作为事业单位，可根据工作需要设置。地级市城区国家税务局及相应级别的经济开发区、高新技术开发区等国家税务局内设机构、事业单位原则上比照县局设置。地级市城区设置税务分局的，内设机构限额7个。

随着改革进入攻坚阶段，经济结构开始转型，税收征管模式不断发展变化，而目前国税系统人员规模整体偏多，编制结构存在横向区域间、纵向层级间分布不均衡、不合理的问题，原有组织架构及人员编制配备方式难以较好适应税收征管体系和征管能力现代化的要求。因此，根据“精简、统一、效能”原则，本文将借鉴已有的研究成果并考虑现实情况，针对国税部门的县级机构这一层面，分析梳理影响国税机构设置和人员编制配备的因素，建立一套能够测算各地国税机构所需人员编制规模的量化标准，提出合适的人员配备方式以适应税收征管体制的改革要求。具体研究问题有：第一，行政编制总量，着重考虑目前编制数、征收户数、税收收入等因素的内在联系，通过样本数据分析，确定主要因素的影响系数，建立回归模型；第二，行政编制数分类确定，主要从综合类和执法类两大类别来剖析，将其分解并确定基本工作量，建立人员编制确定标准。

图1 国税县局机构部门设置

二、研究方法和数据

人力资源需求预测一般是指根据企业发展的要求，对将来某个时期内企业所需员工的数量和质量进行预测，进而确定人员补充的计划方案和实施教育培训方案。

（一）研究方法

仅依靠某一种方法试图准确地对人力资源需求进行预测十分困难，本研究结合所研究对象的特点，主要采取回归分析法和工作量定员法（比例定员法）等定量研究方法。通过定量方法得出的结果可以为定性分析提供主要的参考依据，定性结合定量使外界因素的变化造成的影响降到最低。

回归分析法。根据数学中的回归原理建立一元回归或多元回归方程对人力资源需求进行预测。由于人力资源的需求总是受到某些因素的影响，回归预测的基本思路就是找出那些与人力资源需求密切相关的因素，并依据过去的相关数据资料确定它们之间的数量关系，建立回归方程；然后根据历史数据，计算出方程系数，确定回归方程模型。

比例定员法。根据对历史数据、工作分析的结果，先计算出某一特定工作每单位时间（如每一天）每人的工作量（如产量），然后再根据未来的生产量目标（或劳务目标）计算出所需要完成的总工作量，然后依据前一标准计算出所需要的人力资源数量。该方法多适用于单位内部环境比较稳定、工作模式较为稳定的情况。

（二）研究数据描述

本研究所采用的数据主要来源是国税县局层面机构随机抽样所回收的问卷数据。根据国家统计局数据显示，截至2014年底，全国共2854个县级区划，结合国税县级机构设置，调研回收288个样本。经过数据清理和录入，选择246个信息完整的样本进行分析。抽取的样本中各县级机构区域分布如下：4个直辖市被随机抽取到9个县级单位样本，东部地区57个单位，中部地区120个单位，西部地区60个单位。

关于样本中税收收入和征管户数情况，自2010年至2014年，税收收入整体呈现递增趋势，即由132396.4万元增加到189511.6万元，增长了43%。与此同时，征管户数也同样呈现逐年递增趋势，样本中县级机构2010年平均征管户数为4841.5户，2011年为5625.8户，2012年为6336.6户，2013年为7399.9户，2014年为9481.7户，征管户数近几年间增长了近一倍。

关于样本中人员变动情况，2010年至2014年各县级单位每年录用的平均人数在1.69-3.17个人之间，最多的达到51人。而关于退休情况，各单位平均每年退休人数范围为2.29-3.55人之间。据此可以得出，各单位平均录用人员与退休人员比为2.27:2.81，基本呈现“进一人退一人”的人员变化状态。

三、回归预测分析

本研究在结合文献研究和相关理论的基础上，通过调研收集相关数据，围绕研究问题，建立回归模型进行实证分析，为行政编制标准的确定提供参考。

（一）变量选择

本研究重点考虑与税务部门业务紧密相关的税收收入与征收户数的影响。将行政编制数或其对数形式设为因变量，税收收入对数、征收户数对数等因素作为自变量，通过样本数据进行回归分析。据此建立如下模型：

主要变量含义：因变量logadmin为行政编制数对数；自变量logtaxpayer为征收户数对数，logtaxpayersq为征收户数对数的平方，logtax为税收收入对数，logtaxsq为税收收入对数的平方，Region_d为虚拟变量（东部=d2，中部=d3，西部=d4）。其中，区域划分以编办提供的资料为准，分为直辖市和东中西部，副省级城市仍归入原省份。（东部：辽宁、河北、江苏、浙江、福建、山东；中部：广东、海南、吉林、黑龙江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、内蒙古、广西；西部：四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）

（二）面板数据分析

采用2013年、2014年相关变量构造面板数据，面板数据可使样本值增多，有利于提高估计精度、降低偏误，弥补横截面数据分析的不足。使用Stata软件分别进行混合OLS、固定效应模型、随机效应模型的分析，并探析不同自变量的影响。

回归结果显示，只加入税收收入对数、征收户数对数和地区虚拟变量的混合OLS模型主要系数显著且R2较高（R2＝0.514）。回归所得系数显示，税收收入增加1%，人员编制增加0.208%；而征收户数增加1%，行政人员编制则会增加0.116%。处于东部、中部和西部地区的单位分别相应于直辖市的人员编制少33.1%、19.0%、48.5%。另该模型预测结果的均值、标准差、最小值和最大值等参数都更接近真实值，故本研究倾向于预测效果更好的混合OLS模型。

当使用该模型进行人员预测时，分别将税收收入对数、征收户数对数、机构的地理位置信息（东部、中部、西部，机构属于哪个地区，则相应的变量为1，另外两个地区变量为0，如属于东部地区regiond2=1，regiond3= regiond4=0），然后将相应数值代入上述模型，得到因变量admin，即最终的人员编制数。

（三）效率高样本的回归分析

本研究也选取了效率高机构的样本数据进行回归分析，试图为人员编制确定提供辅助参考。效率高样本是根据户数编制比、税收收入水平、征收户数三个方面的排名分级情况按照直辖市、东、中、西部的区域划分分别选定，主要为以下省市：北京、上海、江苏、浙江、广东、海南、河南、四川、云南。

经过比较分析和进一步预测检验包含不同变量的回归模型，结果表明采用随机效应方法处理的横截面数据模型的各系数通过显著性检验。在高效率样本中，经过各模型对比，发现因变量采用直接的人员数而非对数值具有更好的效果。另外，该模型预测结果更加准确，模型解释度高。综合以上，本研究认为效率高机构的样本中包含税收收入对数、税收收入对数的平方项以及各地区变量的为最佳回归模型。具体模型如下：

注：admin表示人员编制数，sssr14代表税收收入，sssr14sq代表税收收入的平方，regiond2/d3/d4分别代表东部、中部与西部地区的单位（单位属于哪个地区，则地区的region取值为1，其他为0）。

四、比例定员法

定员法目前主要适用于一些大型企业和历史久远的传统企业，而国税部门具有类似的特点，有成熟稳定的运转系统，人员编制岗位情况设置稳定，因此采用此类方法先期进行人员比例的预估以辅助定编。

（一）总体样本

本研究主要选取征收户数这一指标与行政编制数进行挂钩，即人均工作量的问题。归根结底，就是每个编制人员具体要承担管理多少征收户数的比例关系。

通过样本数据分析国税部门县级机构各内设部门行政编制总数情况：平均人员数较多的是税务所部门，平均每个税务所实际行政编制人数为35.8人。其次是税源管理部门，平均行政编制数为18.9人，办税服务厅平均行政编制人员数为10.9人。而监察室、税政和人事教育等部门的平均行政编制数最少，分别为2.7人、2.9人和3.4人。这也与实际调研中所收集的情况相似，即一线部门需要大量的人力物力，未来的机构设置应逐渐趋向“扁平化”，形成“两头大、中间小”的结构。

县局各部门执法类编制人员情况：执法类人员主要集中于税务所、税源管理、办税服务等部门，平均执法编制人数分别为30.6人、19.7人和9.3人。这些部门直接与纳税户对接，因此需要较多的人力。

县局各部门综合类编制人员情况：综合类人员编制要少于执法类人员，除税务所，主要集中在办公室和人事教育部门，平均分别为6.5人和3.3人。

由于直接与征收户数挂钩的为执法类编制人员数，所以基于精简效能原则，本研究选择执法类编制人数与征收户数的比例作为定员标准，再据此确定综合类编制人员数。样本数据显示，2014年每县局机构执法类的平均人员数为87.475人，综合类的平均人员数为29.53659人，而平均管理户数为9504.604户。据此，可以得出人均执法类编制管理户数比为1：108.6。

根据以上分析可得，若将行政编制整体划分为执法与综合两大类型，则可以根据征收户数这一指标进行比例定员。即综合类与执法类人员比为29.53659/87.475，即1：2.96，近似比例为1：3。具体结果如下：

综合类编制：执法类编制=1：2.96

执法类编制：征收户数=1：108.6

（二）效率较高机构样本

本研究根据上述选择的效率高机构样本（北京、浙江、上海、重庆、江苏、广东、海南）进行比例定员法分析，试图探析效率较高机构人员的比例情况。

在效率较高样本中，县局机构各部门行政编制平均人员数最多的也是税务所部门，平均每个税务所实际行政编制人数为72.5人，而全国平均为35.8人。执法类编制人员同样主要集中于税源管理（平均37.8人）、税务所（平均34.2人）、办税服务（平均14.8人）等部门，这些部门直接与纳税户对接。综合类人员较少，主要分布在办公室、人事教育和收入核算等部门。

通过计算分析获取效率高样本中的执法类编制人数与综合类编制人数，效率较高样本的每县局机构执法类的平均人员数为96.647人，综合类的平均人员数为32.278人，平均管理户数为21908.43户。据此，可以得出人均执法类编制管理户数比为1：226.68。所以，如果将行政编制整体划分为执法与综合两大类型，则可以获得效率高样本的平均人员配置比例为：

综合类编制：执法类编制=32.278：96.647=1：2.99

执法类编制：征收户数=96.647：21908.43=1：226.68

（三）比例定员法对比分析

在前文分别运用比例定员法对总体样本和效率高样本进行了分析，在此对二者进行对比，试图从单位内部结构人员配备角度分析二者之间效率的差别。

效率较高样本的单位在税源管理（平均37.9人）、办税服务（23.0人）和税务所（72.5人）相比较总体样本的对应部门都具有较大的人员配备优势（总体样本对应分别是18.9人、10.9人和35.8人），这些部门也直接与一线税收征管相关。效率较高样本单位的人员主要集中在一线征管部门，而综合类编制人数普遍低于总体样本中的综合类人员配备情况。

效率高机构中人均执法编制管理户数比大约为1：227，而总体样本中该比例约为1：109，即对于效率较高的机构来讲，平均每1个执法类编制可以管理约227个纳税户，而全国平均水平是每1个执法类编制管理109户，即效率较高机构的执法人员具有更高的工作效率。

五、研究结论及工作建议

本研究锁定主要影响因素，运用大样本数据测算各因素之间的影响系数，并采取多种预测方法建立预测模型以期贴近真实情况。我们从编制总量、结构等方面对研究结果进行总结并提出建议。

（一）编制总量确定

本研究通过回归分析预测方法对行政编制总量的确定进行了分析，直接抓住主干因素，着重考虑税收收入与征管户数这两个直接与税务部门联系最紧密的因素，并不断调整一些自变量，建立并检验了多个回归预测模型，获得了简洁有效的模型。

采用2013年、2014年的数据构造面板，并根据各模型的实际预测效果与真实值对比而选择混合OLS模型。一方面，面板数据相比横截面数据具有更好的预测效果；另一方面，预测结果显示面板数据混合OLS模型的实际预测效果更接近真实值，具有更好的拟合效果。因此，本研究选用该模型作为主预测模型。具体模型如下：

关于效率较高机构的人员预测可采用如下模型：

另外，鉴于税收收入是国税部门的一项重要指标，本研究将税收收入对数调整为因变量，影响税收收入的相关因素作为自变量，从经济学角度分析各主要影响因素的相关关系，为上述行政编制预测模型提供辅助参考。经济学回归分析得出主要结论如下：（1）征收户数对数与税收收入呈负相关，其继续增加对税收收入的贡献呈现递减效应，这可能是由于征收户数的持续增加会使单个行政人员管理效率下降，故产生递减效应，但这是基于现有情况，日后随着信息化建设该现象可能有所改变；（2）工龄达到30年以上的员工对税收收入的增加的贡献为负，工龄的增加往往意味着两种情况：一是逐步升入领导岗位，二是临近退休或退居二线，不直接参与一线税收征管，所以对税收收入的直接贡献小；（3）中部、西部地区单位与税收收入呈负相关关系，这与现实情况相符，即东部地区税收收入水平也明显高于中西部地区；（4）每增加一名行政人员，税收收入会增加，而行政编制人员的平方项呈负相关，则表明不能持续增加人员，否则可能导致人员浮肿、人浮于事，从而减少对税收收入增加的贡献；（5）性别比例与税收收入呈正相关，即表明随着男性比例的增加，税收收入水平会适当增加。

（二）编制结构的确定

编制结构的确定可以使用定员比例法进行粗略估计。本研究将行政编制数分为综合类与执法类，并将执法类人数与征收户数这二者紧密相关的因素进行比例挂钩得出编制结构。该部分分别对抽取的总样本和部分效率较高机构样本进行人员配置比例分析，结论如下：

（总体样本）执法类编制：

征收户数=29.53659：9504.604=1：108.6

综合类编制：执法类编制=29.53659：87.475=1：2.96

（效率高样本）执法类编制：

征收户数=96.647：21908.43=1：226.68

综合类编制：执法类编制=32.278：96.647=1：2.99

在获取征收户数后，可根据上述比例计算出执法编制数的范围，在具体确定编制数时还需要考虑单位实际情况，如历史人员、退休人员、新招人员变化等。此外，建议可先参照总体样本比例进行估计，今后根据信息化建设发展趋势，再参考效率较高样本比例进行估计。总之，定编问题涉及方方面面因素较多、情形复杂，实际工作中需结合自身行业经验和单位具体实际，从定性角度修正，做出最终决策。

（三）定编工作建议

1．密切结合信息化发展趋势

随着大数据时代的到来、信息科技的发展，国税系统内部正在进行征管体制的信息化改革。如重庆国税局全力打造“电子税务局”，即办税APP、电脑端和网页版等软件，提供网上申报、网上纳税、网上申领发票、网上代开发票、网上备案申请等涉税服务。“电子税务局”试运行期间，纳税人实现了“足不出户”办税，平均减少纳税人往返办税厅时间50分钟以上，有效缓解了办税服务厅行政人员短缺和办税服务厅拥挤等问题。

一方面，随着税收信息化后续建设的推进，如金税三期工程、增值税发票管理新系统、“互联网+税务”等，日后的征管效率必将进一步提高。但中西部地区与东部地区信息化建设相比，存在历史发展水平和相关基础建设落后的情况，在人员配备时应注意此情况；另一方面，随着老员工逐渐离岗退休，日后新招聘的员工将会更好地适应信息化税务业务工作要求，未来的人均工作效率将会显著提升。所以在行政人员总数方面，建议结合不同地区的办公信息化水平发展情况，在老员工退休的起初阶段相应进行人员编制递减。经过一段时间的发展，实现人员配备与信息化科技更好地协同后，保持内部已达到的合理人员配置的稳定状态。

2．实施“人员减持计划”平稳过渡

根据样本数据分析，目前县级机构中行政编制人员年龄为50岁以上的人员平均为4.2人，部分单位该年龄段行政人数高达20人，这部分人员在未来几年内将逐渐从单位退休。目前各单位平均录用人员与退休人员比为2.14:2.81，基本上是退一人补一人的轮换。同时，随着信息化水平提高对人员的辅助性作用的增大，人均工作效率会提升，这在一定程度上会取代部分目前耗费多人力的业务工作。因此建议可采取循序渐进的“人员减持计划”，即对由退休所空出的编制按比例逐渐缩减。这也会在一定程度上促进人员换血更新，新补进的人员可以更好适应现代化办公和新的征管体系的要求，并进一步促进现代化办公水平的提升。

3．逐步向“两头大、中间小”模式过渡

效率高的税务部门需要人员最多的地方是基层的一线征管部门，此类部门人员直接与税收征管业务相关。处于基层的执法人员在现场执法时面临的执法对象可分为两类：一类是具有较完善的纳税体系和以网上纳税为主的单位，随着办公信息化的发展，建议该部分的征管对象日后可配备较少的人力资源，主要采用信息化的办公方式；另一类是自主纳税能力较弱的单位，若其所处地点分散，单位自身内部建设不健全，未采用定额纳税来保持定期稳定有效的自主纳税方式，则在面临该类征管对象时，国税部门仍需在未来一段时间内配备较多的税收人员进行管理。随着信息化的发展，建议未来国税机构的人员配备结构以“两头大、中间小”为主，上部为决策层，下部为现场执法人员，中间的机构人员可逐渐减少。

（作者单位：中国人民大学劳动人事学院）