美国军政关系的变与不变

欧树军

国虽大，好战必亡；天下虽安，忘战必危。

——《司马法·仁本》

亨廷顿的《军人与国家》问世于一九五七年。这本书针对“二战”前后美国社会对强大军事力量的恐惧，基于欧洲军政关系从贵族制到民主制的大变革，以及军事建制的地位、角色、影响力和伦理在此过程中所发生的巨大变化，提出了一种新的军政关系理论。由于欧洲军政关系的这个转变也是世界各国已经、正在或需要经历的，可以说亨廷顿处理的是一个历久弥新的经典问题，即什么样的军政关系有利于维护国家安全。

军政关系，即军队与政府之间或者军事权力与行政、立法、司法三种权力之间的关系，具体是指军官群体与文官群体之间的关系。亨廷顿以马克斯·韦伯式的口吻断言，军队是科层制的职业和组织，军人“管理暴力”，表达国家对军事安全的需求，运用军事视角评判国家的行动方案，并实施国家的军事安全决策。简言之，军人直接代表国家垄断合法暴力的行使权，维护国家的军事安全。亨廷顿主张，在欧洲，以军官群体的职业化为首要特征的军事专业化，是其经济、社会、政治和军事现代化进程的产物，尤其是现代国家的常备军需求的产物，崛起的欧洲民族国家需要由职业化军队构成的常备军，并为之提供充足的财政和人事资源，职业化的军官群体成为国家官僚体系的组成部分，军事制度成为国家的政治制度。

一

歐洲军事专业化兴起于十九世纪的普鲁士、法兰西和英格兰，这些先行者在准入、晋升、教育、能力、精神和参谋体系六个方面从贵族制转向专业化，催生了军政关系问题。普鲁士在欧洲首创了职业化的军官群体、职业化的总参谋部、义务兵役制，并接受了克劳塞维茨的文官控制理论，把保守主义和现实主义作为军事伦理，强调军人必须假定“政策是全社会整体利益的代表”并坚决服从，把服从文官控制作为军人的天职。通过推动军人、军队与军事的专业化，并坚持文官对军队的有效控制，普鲁士炼成了一支由共同纽带与共识团结起来的“新常备军”，成为欧洲军队的楷模。亨廷顿在此基础上提出了一种新的军政关系理论，主张从军官群体相对于文官群体的权力、专业化军事伦理与其他主流政治意识形态之间的关系两个方面，谋求军事专业化与“客观文官控制”的最大化。

但是，在专业化的性质上，欧洲与美国不同。亨廷顿认为，在欧洲，专业化挑战的是占统治地位的贵族制，因此是民主制的。而在美国，专业化挑战的是占统治地位的民主制，因此是贵族制的。从独立战争直至二十世纪上半叶，得天独厚的地理、地缘优势使美国人几乎不需担心其安全，自由主义始终主导着美国及其军政关系，美国人只知道自由主义及其少数几种变体，而自由主义反对维持大规模的常备军，认为军事制度和军事职能必然威胁自由、民主、繁荣与和平，只关心什么样的军政关系模式能与美国的自由民主价值兼容。

这一点也体现在宪法上。亨廷顿强调，尽管美国宪法是保守主义的，但制宪者既没有预料到大众民主的兴起，也没有预料到军事职业的兴起，因此，美国宪法完全没有触及政党问题，也没有规定文官控制，它延缓了英国式的强大政党体制在美国的形成，也阻止了英国式的有效文官控制在美国的形成。这是因为，美国宪法的民兵条款分割了州与联邦政府对民兵的控制权，分权条款分割了国会与总统对军队的控制权，统帅条款分割了总统与内阁部长对军队的控制权，政治分权和刚性宪法相结合，导致美国无法建立英国那样有效的文官控制。因此，美国军官群体的职业化进程远远落后于欧洲各国。

在内战之前，美国不存在重要的专业化军事制度，常备军的规模非常小。美国的军事专业化生成于内战至“一战”期间，这个时期既是“军队政治权力和社会影响的冬天”，又是“军事专业化的春天”，“国家更加自由主义，军队更加保守主义”。一九一四年，美国军人的战争与政策理论已经完全“克劳塞维茨化”：“政策制造战争，战争执行政策。”但是，正是因为美国的文官群体常常无法制定清晰的军事政策，国家安全委员会等军事决策机构才应运而生。但是，“一战”结束后，美国又重回自由主义的孤立主义传统，“商业和平主义”和“改革自由主义”都坚持反军事主义，导致美国军事专业化在两次世界大战之间完全停顿下来。“二战”期间，美国的军政关系从文官控制变为军方主导，保守主义的职业军事伦理成为美国军官群体的主流意识形态，参谋长联席会议的权力大大扩张，直接协助总统制定战略、决定军事预算，不受任何文官机构约束。

二

“二战”结束不久，世界政治陷入冷战格局，美国的军政关系从此巨变。作为世界政治的主要参与者，为了应对不断强化的军事安全威胁，美国需要远高于“二战”前水平的军事力量，这推动军事需求成为外交政策的基本内容，职业化的军人、军队与军事机构获得史无前例的权威和影响力。保守主义的军事观念、强化的军事力量与自由主义社会之间的关系持续紧张。因此，亨廷顿反复追问的是，一个自由主义社会如何提供军事安全。如果说美国军事安全的必要条件是美国社会的基本价值观从自由主义转向保守主义，这个转向在战后十年就开始了。一九六四年，戈德华特破天荒赢得了作为民主党铁票区的南方六州，加速了这个转向。换言之，“二战”后的美国军政关系发生了亨廷顿所期望的变化，军队走向保守主义，国家也走向保守主义。

随着美国军事力量的不断强化，军官群体在政治、行政、工业等领域承担了日益重要的非军事角色，与很多民间团体联系密切，极大地影响着美国的社会、经济和政治进程。美国军人的数量在“二战”期间高达一千五百七十多万人，这些人在战后需要重新回归社会，美国为此专门制定了一部退伍军人权利法，向其中约一千二百四十万人提供教育、培训、医疗、就业、失业救济、创业、置地、建房等方面的全面支持，朝鲜战争、越南战争、海湾战争、伊拉克和阿富汗战争结束后的退伍军人安置问题，也都做了类似处理，这推动美国出现了退伍军人进大学求学、教书、置业、进法院、做工程师和郊区城镇化的浪潮。因此，哈佛大学政治学者西达·史考朴（Theda Skocpol）认为，美国社会政策的政治起源主要在于对士兵和母亲的保护。

“二战”直至越战期间，美国军人数量一直比联邦政府的文职雇员多。整个冷战期间，国防部的文职雇员数量都维持在一百多万，一九四五年甚至高达二百六十万人，直至今天，占联邦政府雇员总数的比重长期在35%至78%之间，是美国联邦政府的第一大部，这在人类政治史上前无古人。美国国防部、退伍军人事务部、国土安全部、联邦调查局、中央情报局、国家安全局、国防情报局和国家图像与地图局等负责维护国家与社会安全的文职雇员超过一百五十万，联邦政府一半的公务员执掌国家强制机器。还有两百多万军人、两千多万军人家属或军烈属，“国防工业复合体”所催生的大量依赖国防合同生存的公司企业，以及遍布全球的海外军事基地和此起彼伏的对外战争。在这些因素的共同作用下，美国的军事开支巨大，历年军事预算均超过非军事预算，历年占比超过一半，只有五六年的时间例外。这些现象说明，美国军事与民事职能的比例回到了一八九0年之前西方各国军事职能长期压倒民事职能的状态。当代欧洲与美国不同，其社会开支超过一半甚至三分之二，军事预算和开支比例普遍较少，这主要是因为“二战”结束以来美国及其领导北约体系为欧洲提供集体安全保障，这就是保守主义者罗伯特·卡恩所说的欧美关系格局：欧洲的天堂依赖美国实力的保障。就此而言，美国政体可以说是一种“军事政体”，因为国家职能军事化了，开支也军事化了，军事建制对国家与社会生活的影响巨大。

这种影响尤其体现在作为军事力量的集中运用的战争上。耶鲁大学政治学者戴维·梅休（David Mayhew）曾经批评美国学者按照和平时代的剧本照本宣科，大大低估了战争对美国社会和美国政治的巨大影响。梅休认为，战争有能力创造一个全新的政治世界，战争制造了新问题，也开启了培育新政策的政治窗口，同时，战争还可以催生新理念、新议题、新方案、新偏好、新意识形态，重塑旧的选举联盟，从而永久地改变政治的需求侧。通过增强民族国家的力量，战争还可以改变政治的供给侧。在美国历史上，第二次独立战争、美墨战争、内战、“一战”、“二战”都进行了大规模的社会动员，并深刻塑造了美国内政，催生了美国政治的很多新政策、新议题、新变化，比如保护性关税、国家银行体系、所得税、退伍军人权利、黑人权利、州际铁路、赠地大学、累进税制、国家预算体系、禁酒令、女性投票权、国内情报体系、保障充分就业的财政政策、限制工会、科研政策、原子能政策、限制行政权力、更新国家安全结构、公共住房等。美国现代国家制度建构在很大程度上就是战争及其需求的产物。而在欧洲，正如查尔斯·蒂利所指出的，强制与资本推动了近代西欧民族国家的诞生，民族国家是战争的副产品。简言之，美国的国家建构过程类似于欧洲的国家形成过程。

三

作为六十年前写就的著作，亨廷顿在《军人与国家》中对美国军政关系的探讨截至一九五五年，他提醒美国人正视美国军政关系的下述重大危机，自由主义的社会意识形态难以接受对抗苏联挑战所必需的强大的专业化军队和军事建制。他在一九六一年强调，在军事行动、军力水平和武器规模方面，美国的军事政策只是文官政府对国内外环境各种相互冲突的压力所做的反应，冲突主要发生在文官所界定的对外政策目标与对内政策目标之间，而不是文官与军人之间。可见，居安思危是亨廷顿不变的初心，他坚持美国必须在这个直接影响国家安全的军政关系上做出决断。

不过，尽管亨廷顿开创了美国的军政关系研究领域，但并不是所有人都认同他的军政关系理论。反对派的代表人物之一、政治学者吉恩·莱昂斯（Gene M. Lyons）就主张，亨廷顿没有充分重视影响美国军政关系的一些新因素，比如国防部这个集权组织的强化，文官领导人的职业化，军事职业特征的扩展，军事事务不再为军队所垄断，战争与和平之间、外交政策与军事政策之间的模糊界限，以及国防计划、国家政策的目标和价值与安全困境之间的复杂关系。简言之，美国同时存在“文官的军官化”和“军官的文官化”趋势，军政之间的分工更复杂，因此需要一种新的军政关系理论。社会学者莫里斯·贾诺威茨（Morris Janowitz）则提出了新的军政关系理论，把重心放在士兵的公民化上，主张外部威胁可以激发国家内部的凝聚力，激发维系国家所必需的公民参与和公民身份认同。社会学者詹姆斯·伯克（James Burk）认为，贾诺威茨和亨廷顿的军政关系理论不同，一个遵循古罗马富人共和主义传统，一个秉持霍布斯式和密尔式的思想传统，后者主张军队是维护军事安全所必要的，同时又必须受国家规制，防止其追求反民主的目标，但二者实质上都是联邦主义的。政治学者彼得·费维尔（Peter Feaver）把重心放在新的文官控制理论上，这种新文官控制理论需要协调两种不同的军政关系，也就是究竟是要一个有能力按照文官要求做任何事的強大军队，还是要一个只能做文官所授权之事的从属军队。

作为回应，亨廷顿在一九九四年再次谈及本书时指出，美国人在冷战期间接受了强大军事建制的长期存在，这对美国而言是一件幸事。但是，为了避免后冷战时代重新陷入危机，美国需要建立新的、可持续的军政关系，这是对政治领导人和军事领导人的巨大挑战，因为这需要几个前提。首先，不能仅仅依据军事建制的规模或资源来判断其政治影响力，消耗大量资源的军事力量完全可以在有效的文官控制之下，比如冷战期间的美国和苏联，很多拉美和非洲国家的军队虽然消耗很少的资源，却经常蔑视甚至推翻文官政府。其次，政治领导人与军事领导人之间的强烈敌意当然意味着彼此的关系可能失衡，但二者也可能建立和谐的关系，二者职能不同，视角和利益也就不同。再次，军事建制希望政治领导人制定清晰的目标和政策，如果后者没有这么做，参谋长有责任自行做出规划。第四，政治领导人和军事领导人都承认和接受各司其职原则，不干预对方，军队往往在资源和自主性之间宁愿选择后者。第五，职业化的军官积极备战而不好战。由于这些条件不断变化，这种新的可持续的军政关系平衡还在探索之中，但冷战结束后的美国军政关系总体上符合亨廷顿心目中的理想模式。

可以看出，在冷战结束之后，亨廷顿仍然坚持自己四十年前提出的行之有效的文官控制的军政关系理论，坚持美国的军事伦理和社会意识形态必须从自由主义转向保守主义，坚持包括自由主义社会在内的任何社会都需要权威，而军事权力、军事制度是现代国家非常重要的一种权威。一个强大、团结、高度职业化的保守主义军官群体和军队，不是对自由的威胁，而是自由主义社会的保障和政策执行过程的平衡器，军人、军官、军队就是现代国家的护卫者阶层，一个政治化、派系分裂、别有用心、缺乏声望但又对公众知名度敏感的军官群体将会危害到国家安全。军事伦理强调备战而非好战，强调军事强国而非穷兵黩武，主张用纪律、等级制、克制与坚定等军事德性约束军事力量。为了避免职业化的军官群体和军队军人无法自律，尤其是防止军人干政、军事政变，必须建构合理的军政关系模式，军官应该接受人事任免、财政预算和军纪国法审查等方面的文官控制，接受文官在合法性、道德、政治智慧和治国能力上高于、优于、强于自己，把服从作为军人的最高德性，这种坚持军事专业化的客观文官控制优于追求文官权力最大化的文官控制。总之，军官必须服从文官的权威。权威，堪称理解亨廷顿思想的一把钥匙。对于亨廷顿而言，在政治理念与政治制度两个维度上，权威都是建构理想政治秩序所不可或缺的。

二00七年，亨廷顿在接受访谈时回忆了这本书在五十年前所引发的一桩学术公案。一九五七年，哈佛大学政治系的自由派教授卡尔·弗里德里希（Carl Friedrich）认为这本书在鼓吹权威主义，拒绝授予亨廷顿终身教职，亨廷顿被迫和布热津斯基一道转投哥伦比亚大学。尽管这位自由派教授四年后又亲自把亨廷顿请回了哈佛大学政治系，但亨廷顿本人在五十年后仍不接受这位学者的批评，他始终认为，在人类历史的长河中，文明的兴衰，战争与和平的交替，国家之间的攻守易势，都处在无尽的循环往复之中，变化是自然的，也是必然的，但进步却既不是自然的，也不是必然的。因此，如欲探寻走向政治秩序之道，人们必须区分权威与权威主义。

（《军人与国家：军政关系的理论与政治》，[美]亨廷顿著，李晟译，中国政法大学出版社二0一七年版）