融资租赁公司参与PPP模式的探索与研究

◎ 李拉（邦银金融租赁股份有限公司，天津300041）

融资租赁公司参与PPP模式的探索与研究

◎ 李拉（邦银金融租赁股份有限公司，天津300041）

党的十八大以来，新型城镇化建设成为推动我国经济体制转型的重要引擎，十八届三中全会提出，贯彻 “允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施建设和运营”的精神，为了拓宽城镇化建设融资渠道，完善财政投入及管理方式，加快转变政府职能，国务院、财政部、发改委多次发文要求大力推广PPP模式。随着PPP模式在我国的不断发展，类型也日趋丰富。除常见的BT、BOT等形式外，融资租赁与PPP的结合一直被业内看好。虽然PPP的热度一直在增加，然而在我国，将融资租赁运用在PPP项目中的成功案例并不多，所以，如何将融资租赁业务与PPP模式有效结合，成为目前亟待探索与研究的课题。

1 我国PPP业务模式及发展现状

1.1 业务模式

我国现行法规政策对于PPP的定义与传统PPP模式定义略有不同。《地方政府性债务管理意见》中鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资与运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府对投资者特殊目的载体（SPV）按约定规则依法承担授予特许经营权、合理定价、财政补贴等责任，不承担投资者或SPV的偿债责任。我国目前大力推广的PPP模式主要基于特许经营权合同展开。

1.2 发展现状

2017年，全国入库项目和落地项目均呈逐月持续稳步上升态势。与2016年末相比，2017年第一季度各地净增入库项目1027个，净增数排名前三位的是新疆、内蒙古、湖南，净增项目数分别为198个、177个、150个，合计占本季度净增入库项目总数的51.1%；净增入库投资额排名前三位的是新疆、湖南、内蒙古，分别净增2143亿元、2079亿元和1354亿元，合计占本季度净增投资额的52.2%

根据财政部PPP（政府和社会资本合作）中心发布最新统计显示，截至2017年第一季度末，全国入库项目合计12287个，投资额14.6万亿元，比2016年末净增项目1027个、投资额10686亿元。其中，已签约落地项目1729个，总投资2.9万亿元，与去年末相比净增落地项目378个、投资额6369亿元。项目库内各行业中，市政工程、交通运输、旅游3个行业项目数居前三名，分别为4333个、1511个和748个，合计占入库项目总数的53.7%；交通运输、市政工程、城镇综合开发3个行业项目总投资居前三名，分别为43573亿元、40347亿元和14421亿元，合计占入库项目总投资的67.1%。

截至2017年第一季度末，已签订PPP项目合同进入执行阶段的示范项目464个、投资额11900亿元、落地率66.6%；比2016年末新增101个项目、2519亿元、落地率提高16.8个百分点；比2016年同期新增391个项目、新增9633亿元、落地率提高31.5个百分点。落地率呈稳步提高趋势。

截至2017第一季度末，第一批22个示范项目、第二批162个示范项目已全部进入执行阶段，落地率100%。第三批示范项目中执行阶段280个，落地率54.6%，与2月末相比，落地项目数增加26个，落地率提高5.1个百分点；与2016年末相比，落地数量增加60个，落地率提高11.7个百分点。

2 融资租赁公司参与PPP的必要性及其优势

2.1 必要性

2.1.1 国家大力推动PPP项目发展并支持租赁公司参与。自2013年财政部部长楼继伟发表《推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》一文，为PPP模式奠定了前期基础；到2014年《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》（以下简称 “43号文”）的颁布，为政府与社会资本的联姻拉开序幕；再至2016年8月，国家发改委明确PPP的重点发展领域和职责分工，PPP模式已愈发获得政府机构的青睐。而2015年，国务院办公厅《关于加快融资租赁业发展的指导意见》（国办发〔2015〕68号）、国务院办公厅《关于促进金融租赁行业健康发展的指导意见》（国办发〔2015〕69号）提出的 “租赁公司可以参与地方政府的PPP项目”，则为融资租赁与PPP模式的结合夯实了政策基础。

2.1.2 平台公司的业务规模受限，PPP规模将不断扩大。随着43号文等规定的实施，地方政府通过平台公司举借政府债务的行为并明令禁止，且财政部对地方政府财政支出的监管也愈加严厉和透明化，平台公司的业务规模受到巨大的限制。而在经济面临较大下行压力，国家实施 “稳货币，宽财政”宏观调控的背景下，地方政府的融资压力巨大，PPP项目的规模必将不断扩大。同时，财政部已开始在垃圾、污水处理等行业强制推行PPP项目。

2.2 优势

2.2.1 PPP将成为租赁公司参与地方政府项目的新途径。目前，租赁公司通过售后回租等方式对地方平台公司提供融资的业务模式。在新形势下，与地方平台公司开展的传统租赁业务面临诸多风险。一方面面临平台公司因融资受限而无法如期支付租金的经营风险，同时面临着违规经营的法律风险。因此，租赁公司有必要顺势而为转变业务模式，积极参与到国家政策和法规积极支持的PPP业务中来。

2.2.2 PPP项目涉及的财政支出可纳入预算有利于风险防控。目前，租赁公司与平台公司间的售后回租业务，通常捆绑政府，将当地财政出具的还款承诺函作为风险缓释的措施之一。而还款承诺函不仅面临因违反法律而无效的风险，还会出现财政局重新发文，将已出具的承诺函作废并索回的情况，项目风险陡然增加。而PPP项目所涉及的财政支出必须纳入财政预算支出，这有利于风险的把控。

3 不同项目阶段中融资租赁介入PPP的主要模式

3.1 项目建设期适合以直租模式参与

在PPP项目的建设期，可以使用直租模式（承租人自主选定供货人和设备，租赁公司出资向供货人购买，作为租赁物中长期提供给承租人使用）满足业主设备采购或不动产建设中原料采购和部分工程费用支付需求，同时，在项目在建期内，租赁公司在还款方案中可设计加入宽限期以减缓建设期内业主方的资金压力，而且在账务处理上，与项目贷款一样，融资租赁在项目建设期内的租息依然可以实现资本化，而非作为财务费用当期列支。2016年5月全面营改增实施，直租模式下的租息进一步明确可以进行增值税的进项税抵扣，进一步降低了业主方的税务成本。此外，在建项目已建成部分可以用回租模式进行融资，由于回租模式的资金使用用途灵活，可以作为新项目的启动资金，进一步提高项目的杠杆率，再配比其它渠道的融资如银行的项目贷款等资金，就能够在短期内加速启动项目，减少前期的筹资过程，可以说是小资金启动大项目。

3.2 项目运营期适合以售后回租方式参与

在项目运营期，融资以融资性售后回租模式（承租人通过出售并租回自有固定资产的方式，盘活存量固定资产换取当期现金流入，这是当今运用最为普遍的一种租赁业务形式）为主，企业通过自我固定资产的盘活，补充了PPP项目建设所需的大量资金，推动项目的顺利进行。售后回租是中长期融资，平滑了企业现金流，还款周期可以与项目的现金流情况匹配，同时可以进一步优化项目流动比率和速动比率。

3.3 可以售后回租作为PPP项目退出的一种方式

租赁提供的退出通道有几点优势：一是不管以上哪种模式，都是租赁公司正常的售后回租业务，决策仅限于租赁公司内部审批，方便快捷；二是按照融资租赁的国际会计准则，虽然租赁物在租赁期内阶段性转移至租赁公司，但资产和负债依然要计入承租人（也就是SPV公司）财务报表，因此，不会影响整个PPP项目运作结构；三是融资租赁业务是一种固定收益类金融产品，不会侵蚀经营物权的溢价收益，可以更大程度上保障投资人利益。具体模式如下：

3.3.1 运营期退出的租赁模式。项目公司以项目资产与租赁公司开展售后回租业务，租赁公司向项目公司支付资产买卖全部价款，项目公司在项目运营期内向租赁公司支付租金，租金收入的来源为项目自身收益及政府相应补贴资金。同时，根据PPP协议的有关约定，项目公司负责项目运营或委托专业化的运营公司进行运营管理。项目期结束后，租赁公司将资产所有权以名义价格转回项目公司，项目公司向政府方移交资产，项目结束。

上述模式中社会资本方可以在项目进入运营期后，就通过租赁方式实现投资回收，并在其中承担服务商角色，收取服务费用。

3.3.2 项目到期退出的租赁模式。项目公司以项目资产与租赁公司开展售后回租业务，租赁公司向项目公司支付资产买卖部分价款，项目公司在项目运营期内向租赁公司支付租金，存留的资本与租赁公司按出资比例分享项目运营收益及政府相应补贴资金。项目到期后，租赁公司将资产所有权以名义价格转回项目公司，项目公司无偿向政府方移交资产，项目完成。

这种模式中，社会资本方通过与租赁公司开展售后回租业务，回收部分投资，不但持续参与项目的运营，还可以通过持有股份，参与分享PPP协议下的增值收益，既担当项目运营服务商角色，又可以继续发挥投资人的作用。

3.3.3 PPP项目的经营性租赁模式。以往经营性租赁通常用于飞机船舶等专用租赁物，但通过租赁公司持有PPP项目特定资产并出租给承租人运营使用的方式也成为租赁公司参与PPP项目的新尝试。从某种角度上说，可以把租赁公司看作是社会资本方，这种模式下租赁公司将更加深入地介入到PPP项目全生命周期中，当然承担的风险也高于上述的几种模式，这就对租赁公司在项目的选择和专业运营能力上提出了更高的要求。

4 融资租赁参与PPP面临的主要风险及其对策建议

4.1 主要风险

4.1.1 政府信用风险。在长春汇津污水处理厂、廉江中法供水厂等PPP失败案例中，均是由于政府机构单方面违约，而导致社会参与主体利益受损，使其最终被迫退出。政府机构不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务将给项目带来直接或间接危害的风险。

4.1.2 项目收益风险。在通过直租、分成租赁、股债联投等方式开展融资租赁业务时，租金还款的稳定性将在很大程度上取决于PPP项目的运营状况。在以往实施的PPP案例中，就曾经发生过政府或其他投资人新建或改建其他相似项目等情况，此举在较大程度上影响了现存项目的运作经营，进而导致社会参与主体利益受损。此外，市场需求变化、收费标准变更等因素，也将会对PPP项目的运营状况造成影响。

4.2 对策建议

4.2.1 建立对地方政府单方违约的问责机制。政府信用风险主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明，政府政策的不连续性，变化过于频繁，政府信用风险使私营合作方难以预料与防范。为使政府信用风险最小化，应制定法律法规及相关问责机制为基础设施特许权经营的规范操作提供保障，促使特许权合同的鉴定与执行过程公开、公正与透明，杜绝出现官僚主义现象，减少人为干扰的情况发生以化解私营合作方的政策风险。

4.2.2 建立项目补贴及风险共担机制。在PPP项目实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力有可能达不到私营合作方的预期水平而造成较大的营运风险，在项目的运营收入低于预期水平时，政府可以给予私营合作方一定的补贴。另外，在项目的运营过程中，由不可抗力因素引起的财务盈利能力降低的风险即不可抗力风险应由私营合作方和政府部门共同承担。不可抗力风险可由私营合作方或政府部门投保以规避。