推行十个“全覆盖”脱贫摘帽“好又快”——吉安县脱贫攻坚工作调研报告

□ 李林生

推行十个“全覆盖”脱贫摘帽“好又快”
——吉安县脱贫攻坚工作调研报告

□ 李林生

天河镇横林村新貌

在江西古老文明史上，有一颗璀璨明珠，叫“庐陵文化”，而这一文化的中心，当吉安县莫属。吉安县古称庐陵，公元前221年始置县，建县2200多年，1914年改庐陵县为吉安县，素有“金庐陵”、“文章节义之邦”、“江南望郡”之美誉。吉安县也是著名的“将军县”，在这块红色的土地上，诞生了余秋里、肖望东等46位共和国开国将军和曾山等180多位地师级以上老红军，载入《革命烈士英名录》的烈士10049名。然而，由于种种原因，吉安县也是个国定贫困县，2015年底还有建档立卡贫困人口10356户32632人，贫困发生率为8.4%；贫困村86个，占全部行政村的28%以上。

2016年以来，吉安县认真贯彻习总书记视察吉安、井冈山时提出的“吉安、井冈山在脱贫攻坚中要带好头，做示范”的重要指示精神，紧紧抓住“精准、落实、可持续”三大关键，把脱贫攻坚作为最大政治任务和“第一民生工程”，精心谋划、聚力破局，脱贫攻坚成效显著。到2016年底，全县贫困人口由2015年底的10356户32632人减少到2133户4910人，贫困发生率由2015年底的8.4%下降到1.27%，86个贫困村中退出83个。贫困发生率已经远远低于国家规定的“摘帽线”。

2017年3月，春意正浓，时值国家即将对吉安县开展脱贫摘帽第三方评估之际，我们用了一周的时间，对吉安县脱贫攻坚工作进行了深入调研。调研期间，我们深感脱贫攻坚工作的艰巨性、复杂性，也对吉安县富有成效的做法印象深刻。如果说脱贫攻坚是一个战役，那么战役的组织指挥、目标定位、力量部署、战术选择等等就是战役成败的主要影响因素。吉安县的做法，较好地解决了这些问题，用一句话来概括，就是“推进十个‘全覆盖’”。

一、通过脱贫攻坚责任“全覆盖”，解决好攻坚战的组织指挥问题

组织指挥系统是战役的神经中枢。为解决好脱贫攻坚战的组织指挥问题，确保信息传导迅速、准确，精准脱贫工作全县一盘棋，吉安县通过强化与完善脱贫攻坚工作的领导协调体制、责任落实体系、资金整合机制和考核问责机制，实现了脱贫攻坚责任“全覆盖”。

一是强化脱贫攻坚工作的领导协调体制。成立由县委书记任组长，县委副书记、县政府县长任第一副组长，县委副书记任常务副组长，相关县领导任副组长，县委办、县政府办、县扶贫和移民办、县委农工部、县财政局、县人力资源和社保局、县教体局等单位主要负责人及各乡镇党委书记为成员的吉安县脱贫攻坚工作领导小组，领导小组下设脱贫攻坚办公室，由县委分管领导兼任办公室主任，县政府分管领导、县扶贫和移民办主任兼任办公室副主任。领导小组下设综合指导组、资金统筹组、项目实施指导组、督导组、宣传舆情组、考核验收对接组等六个工作组，由分管县领导分别担任工作组组长。工作组长每周召开一次工作调度会，县脱贫攻坚领导小组每半个月召开一次工作调度会，及时协调解决工作中遇到的困难和问题。

横江葡萄种植基地

二是建立县负总责、乡镇落实、部门配合的脱贫攻坚责任体系。村向乡镇、乡镇和行业部门向县委政府签订责任书，层层落实脱贫攻坚责任。乡镇党委、政府是落实脱贫攻坚任务的直接责任主体，成立乡镇脱贫攻坚工作领导小组，制定乡镇脱贫攻坚工作实施方案，加大扶贫投入，创新扶贫举措，因地制宜、因户施策，推动项目和资金落实到村滴灌到户，确保全面完成年度脱贫攻坚任务。各行业部门建立分工明确、定期协商、协同推进的工作机制，根据各自职责分工，发挥行业和职能优势，认真制定和落实好打赢脱贫攻坚战的具体实施方案，确保行业部门脱贫攻坚项目资金及时准确到位。特别是在乡镇一级，吉安县主动在机构改革上大胆创新，按照有固定机构编制、固定工作人员、固定办公场所、固定工作经费“四个固定”的要求，在全县19个乡镇成立精准脱贫服务中心，由乡镇人大主席或党委副书记分管扶贫和移民工作并兼任服务中心主任，内设政策咨询、产业扶贫、劳务扶贫、安居扶贫、智力扶贫、保障扶贫、健康扶贫等七个窗口，为贫困群众办理扶贫业务建立了绿色通道。

三是完善脱贫攻坚考核问责机制。健全脱贫攻坚考核机制，完善对乡镇党委政府、县直部门的领导班子和领导干部考核办法，将乡镇和县直单位脱贫攻坚考核评分权重分别提高到60%和20%，并实行“一票否决”制，引导各级领导班子和领导干部将工作重点放在完成脱贫攻坚任务上，注重在脱贫攻坚一线考察和培养干部。向19个乡镇和16个县直单位下达了脱贫攻坚目标责任书。对在扶贫工作中有实招、干实事、见实效的单位和个人给予通报表彰，对工作表现突出、成绩显著的，可优先重用、提拔或列入后备干部名单培养。对年度考核不达标的乡镇、单位和部门，追究其主要领导责任。同时，县纪委牵头成立了9个脱贫攻坚专项督查组，每半月对各乡镇、各单位推进脱贫攻坚政策落实、帮扶成效、资金管理等情况进行监督检查。对工作推进不平衡和滞后现象，原汁原味反馈给各乡镇，对落后单位和部门的及时约谈整改，确保脱贫攻坚整体联动、高效推进。坚持把纪律挺在前面，始终把扶贫项目资金置于阳光之下、置于群众监督之下，对无视纪律，触碰法律底线，特别是挤占、挪用、截留和贪污脱贫资金的人和事，一旦发现，县委坚决从严、从重、从快查处。

二、通过贫困对象动态核查“全覆盖”，解决好攻坚战的目标定位问题

目标不明，则战必败。吉安县紧紧扣牢“精准识别”这一关键环节，通过对象核准到位、分类扶持到位、动态管理到位“三个到位”，实现贫困对象动态核查“全覆盖”，解决好了脱贫攻坚战的目标定位问题。

一是对象核准到位。精准扶贫关键在于对象的精准识别。针对建档立卡对象中存在对象不准、信息不实等问题，吉安县组织交警、房管、市场和质量监督等部门，对全县建档立卡贫困户中存在的财政供养人员、购有小轿车的、购有商品房的、私营企业主、村干部等五类人员进行了全面比对核查，并将比对结果通报给乡镇，乡镇在逐一进行调查核实的基础上，对不符合条件的坚决剔除，确保扶贫对象更加精准。

二是分类扶持到位。在核准扶贫对象的同时，也就基本了解了扶贫对象的差异性特征。吉安县根据贫困户的劳动能力、收入水平、务工状况等因素，把建档立卡贫困户分为蓝卡户、黄卡户、红卡户三种类型。其中，对有劳动能力、家庭经济收入处于贫困线边缘的4750户蓝卡户，主要采取产业和劳务扶贫方式；对有一定的劳动能力家庭贫困程度比较深的7245户黄卡户，主要采取产业和保障相结合的扶贫方式；对年老体弱或因病因残丧失劳动能力的2582户红卡户，主要采取兜底保障扶贫方式。

三是动态管理到位。按照国家和省关于贫困户、贫困村的退出标准和程序，吉安县制定了《关于建立贫困户和贫困村退出工作机制的实施意见》，严格执行退出标准和工作流程，切实做到程序公开、数据准确、档案完整、脱贫真实。不断完善扶贫对象建档立卡信息管理系统，定期对建档立卡贫困村、贫困户台账信息进行全面核查，强化乡村两级对建档立卡数据采集和录入的审核把关责任，县、乡、村层层签订建档立卡质量责任书，确保建档立卡对象精准、信息精准、系统完善。同时，加强贫困人口动态监测，及时把因病因灾陷入贫困的家庭纳入扶贫对象，实现贫困人口进退有序、分级管理、动态监测。

三、通过三个“全覆盖”，解决好攻坚战的力量部署问题

如果脱贫摘帽是一个战役，那广布全县的各贫困村、各贫困户，就是一个个单独的战场，这些战场需要士气高昂、战术有方、后勤保障有力的强大力量来实现战役目的。通过“第一书记”对所有行政村“全覆盖”，党员干部结对帮扶对所有建档立卡贫困户“全覆盖”，强化农村基层党组织建设“全覆盖”，强力整合涉农财政扶贫资金，吉安县较好地解决了攻坚战的力量部署问题。

一是“第一书记”对所有行政村全覆盖。为加大对贫困村的帮扶力度，吉安县安排了99个驻村工作组到86个贫困村开展结对帮扶工作，实现了贫困村定点帮扶全覆盖。选派了86名科级和后备干部到贫困村任“第一书记”、172名优秀机关干部选派到贫困村担任村党支部书记助理和村委会主任助理，对其余221个非贫困村加派“第一书记”，实现了全县307个行政村第一书记驻村“全覆盖”。这些“第一书记”，大多是年富力强的中青年干部，有着强烈的事业心和责任感，本来就是各单位的中坚分子，他们为各自驻点的村庄送来了脱贫攻坚的新鲜血液，成为脱贫攻坚战役中的生力军。

二是党员干部结对帮扶对所有建档立卡贫困户“全覆盖”。按照“4321”帮扶要求，吉安县原则上按县领导帮扶4户贫困户、正科级干部帮扶3户贫困户、副科级干部帮扶2户贫困户、一般干部帮扶1户贫困户的要求，实现党员干部驻村结对帮扶贫困户全覆盖，确保贫困户不脱贫、干部不脱钩，并将帮扶工作成效与个人工作考评、晋升奖惩等挂钩，将帮扶责任落实到每一个帮扶干部身上。这些数以千计党员干部，怀着为所帮扶的贫困户脱贫的共同目标，献计出力，成为了脱贫攻坚战中一支不可或缺的重要力量。

三是强化农村基层党组织建设“全覆盖”。这一“全覆盖”，解决好了脱贫攻坚的“地方军”力量问题。吉安县大力创新 “党建+扶贫”模式：把53名致富带富能人选拔为村党支部书记；全面推行村干部坐班值班和民事代办制度；严格落实 “四议两公开”、“一事一议”等制度；推行“支部+乡土人才”、“支部+产业合作社”、“支部+电商”等党建扶贫模式；成立乡土人才协会党组织19个、产业合作社党支部34个，覆盖6200户贫困户。

天河镇横林村通过担保贷款发展养羊

四是创新扶贫资金统筹整合机制。资金是脱贫攻坚战的“粮草”。吉安县充分发挥贫困县统筹整合使用资金主体作用，出台《吉安县统筹整合财政扶贫涉农资金实施方案》和《吉安县统筹整合财政涉农扶贫使用管理办法》，创新财政涉农资金使用机制，形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，有效解决了脱贫攻坚战的“粮草”问题。通过科学编制全县脱贫攻坚规划，以规划为引领，以项目为平台，精确瞄准建档立卡贫困人口和贫困村，提高扶贫资金安排使用精准度。除中央要求地方安排配套资金的项目外，省、市、县财政安排的其他涉农专项资金，在符合相关法律法规的前提下，对性质相同、用途相近、管理相似的资金，统筹用于脱贫攻坚。2016年统筹整合资金72271.2万元，迄今已经完成投资61430.4万元，为脱贫攻坚战提供了有力的资金保障。

五是借用外部力量“增援”脱贫攻坚。吉安县为加强脱贫攻坚成效跟踪问效，从2016年4月开始，委托国家统计局吉安县调查队每月定期对全县脱贫攻坚成效进行第三方调查评估，并将评估结果原汁原味反馈到各乡镇，要求各乡镇对照评估结果及时抓好整改落实，进一步提高了脱贫攻坚成效。去年11月中旬，他们又聘请江西农业大学作为第三方，按照贫困村20%、贫困户10%的抽样比例，完成贫困村、贫困户退出县级自评。去年11月下旬以来，先后通过了市级预审评估、省级贫困退出第三方评估、国家省际交叉考核，有效防止了“数字脱贫”和虚假脱贫现象发生。

四、通过五个“全覆盖”，解决好攻坚战的战术选择问题

脱贫攻坚战的目标，是所有农户实现“两不愁三保障”。吉安县围绕这一目标要求，组织编制了《吉安县“十三五”脱贫攻坚规划（2016—2020年）》，制定了《吉安县2016年脱贫攻坚实施方案》。按照全县总方案责任分工，县农业局、城乡建设局、卫计委等职能部门分别制定了具体实施方案，在全县构建了“1+10”政策支撑体系。在这些政策体系中，各种类型的贫困对象，都能从中寻找到最适合、最有效的一种或多种扶持手段。他们通过产业扶贫“全覆盖”、住房安全“全覆盖”、应保尽保“全覆盖”、健康扶贫“全覆盖”、村庄整治建设“全覆盖”，有效解决了“两不愁三保障”问题。

一是推进产业扶贫，确保贫困户产业扶贫“全覆盖”。产业是收入之源，是脱贫之本，更是脱贫攻坚成果可持续的必要载体。吉安县立足县情，以担保贷款、贷款贴息、产业奖补、产业保险“四轮驱动”的金融扶贫机制为支撑，积极引导贫困户通过以土地、劳动力、现金等多种形式入股产业合作社，发展致富产业，大力开展产业扶贫，确保增收致富可持续。目前全县实现户均1亩以上蜜柚的贫困户有6250户、户均1亩以上横江葡萄的贫困户有818户、户均1个以上鸡棚的贫困户1973户，还有油茶、花卉苗木等林业特色产业项目覆盖贫困户224户，生姜、山羊、肉牛、孔雀、鸭、鹅等养殖业项目覆盖贫困户9105户，实现了扶贫产业对建档立卡贫困户的多重覆盖。全县307个行政村建立农民专业合作社334个，带动14577户贫困户增收致富。该县还充分利用国家政策，积极推动光伏扶贫，县财政给予贷款担保和贴息，确保贫困户每年可获得1500元以上收益，力争到2017年底实现建档立卡贫困户包括光伏扶贫全覆盖。目前，全县已签订安装合同9985户，动工建设6566户。

二是推进安居扶贫，确保贫困户住房安全“全覆盖”。吉安县按照应拆尽拆、应改尽改、应建尽建的原则，全面推进农村危旧土坯房改造工程。拆除危旧土坯房26552栋，危旧土坯房改造5737户，其中贫困户1711户。拆旧建新3667户，维修加固2070户。大力实施易地扶贫搬迁，对至今仍居住在深山区、库区、自然灾害频发区的自然村群众实施整村搬迁或优先对不宜整体搬迁自然村组中居住条件较差的建档立卡贫困户（含已脱贫贫困户）采取“拨萝卜”式分散搬迁，确保贫困户全部住上安全房。全县共落实易地搬迁对象346户1476人，其中建档立卡贫困户306户1274人，同步搬迁人口40户202人。对没有能力建房的特困户，每户给予3万元的建房补助资金，由贫困户所在行政村帮助特困户建设一栋60平方米以内的住房，进行适当装修后采取“交钥匙”方式安置特困户，由城建部门向特困户颁发安居证，明确产权由行政村所有，特困户永久居住。2016年实施交钥匙工程59户。

三是推进保障扶贫，确保应保尽保“全覆盖”。在落实现有农村低保和五保扶持政策的基础上，吉安县通过“一个提标、一个扩面、一个代缴”全面提高农村建档立卡贫困户兜底保障水平。一个提标：在落实现有农村低保和五保政策的基础上，由县财政按每人每月30元的标准，提高建档立卡贫困户中低保对象和五保对象救助水平，进一步提高兜底保障水平。2016全年共发放兜底保障资金466.7万元，五保供养资金510.6万元。一个扩面：2016年新增农村低保扩面指标4000人，全部在建档立卡贫困户中进行低保定向扩面，低保贫困户由2015年底的9193人提高到目前的14876人，贫困户与低保户的重叠率由2015年底的28.1%提高到45.7%，扶贫与低保衔接程度高于全省平均水平。一个代缴：对建档立卡贫困人口由政府按照每人100元的标准代缴其养老保险费，保障贫困群众老有所养。此外，吉安县高度重视教育扶贫，在落实国家现有贫困学生扶持政策的基础上，由县财政按500—1000元的标准提高对贫困学生的资助水平，支持贫困户子女享受学前教育、义务教育和就读普通高中、中等职业学校、普通高校，确保贫困群众上得起学，防止因学返贫现象发生。2016年全县共资助贫困生7050人次，资助总金额844.3万元。

四是防止因病返贫，确保健康扶贫“全覆盖”。吉安县通过“一个代缴、一个降低、一个提高”全面提升贫困人口医疗保障水平，筑牢因病返贫防线。一个代缴：对建档立卡贫困人口参加新农合其个人缴费人均120元由财政全额代缴，实现贫困人口新农合参保率100%，2016年为所有建档立卡贫困人口代缴资金587.8万元；一个降低：对建档立卡贫困户参合人，大病保险起付线下降50%，起付线每年只扣减一次。一个提高：县财政出资为贫困人口统一购买人均100元的大病医疗商业附加保险，向贫困户颁发健康扶贫证。在贫困户新农合、大病保险报销后的剩余医药费部分，大病医疗商业附加险新农合目录内报销比例为90%，目录外医药费报销比例为80%。加上民政救助“四次”报销后，贫困户个人医疗负担约为6.5%，大大降低了建档立卡贫困户的医疗支出。至今全县大病商业补充保险补助1996人次，报销医药费共计732.9万元。

五是提升群众满意度，推进村庄整治建设“全覆盖”。吉安县根据江西省制定的贫困村退出标准，充分利用整合的资金，统筹推进水、电、路、电视、通讯等基础设施建设，重点对86个贫困村开展村容村貌“大提升”，村庄整治建设“全覆盖”，以提高农村群众特别是贫困村群众对生产生活条件的满意度，同时为秀美乡村建设奠定基础。据统计，2016年，全县实施村庄整治项目676个，投入整合资金2.2亿元，贫困村所有自然村村庄整治全覆盖。新修通村水泥路83.1公里，贫困村所有25户以上自然村全部通水泥路；完成农村安全饮水建设353户1121人，贫困群众饮水安全全面改善；所有贫困村电网全面完成改造升级；广播电视、通讯网络、文化卫生等公共服务更加均衡，86个贫困村贫困群众的生产生活条件得到全面改善。走进如今的吉安县农村，道路通畅，处处整洁，呈现出和谐秀美新农村的喜人景象。

总的来说，吉安县的脱贫攻坚工作目标明确、思路清晰、措施得当、推进有力、效果明显，可以说是初步打赢了脱贫攻坚战。但在调研当中，我们也发现一些问题，主要是：

天河镇横林村新貌

一是政府的强力推动与贫困群众的消极等待仍然存在一定程度反差，贫困群众脱贫的主动性仍然不够。在每个村组，我们都可以看到“脱贫光荣”的标语。为了激发贫困群众脱贫的内生动力，从县乡到村组、从帮扶干部到第一书记，吉安县确实也做了不少工作，但现实情况还不能让人满意。比如，吉安县在产业扶贫中，政府给予每户（含已脱贫户）贫困户2000元产业扶持资金，由乡镇和村帮助贫困户以股金的形式入股合作社，为贫困户颁发《股权证》，通过法律公证方式，确保贫困户有长期稳定的产业收益，实现贫困户入股分红全覆盖。这本是一项好政策，但却有不少贫困户，对其参与的产业建设与发展情况漠不关心，没有股权意识，甚至有的对自己的股权内容也不清楚。在村庄整治建设中，政府免费为村民硬化入户道路，有的贫困户不达到自己要求的宽度就不让修，还以不能达标就不能完成退出任务进而影响干部政绩来威胁干部，等等。应该说，宣传群众、教育群众、发动群众，是一项长期而重要的工作，“永远在路上”。建议吉安县要高度重视群众工作，通过持续不懈的宣传、教育、引导，不断激发群众脱贫致富、谋求更快更好发展的内生动力。只有群众自我发展的内生动力强了，脱贫攻坚的成果才可持续。

二是健康扶贫的理想蓝图与贫困农户求医问药的实际状况存在一定程度反差，部分贫困户的医疗支出减少并不明显。现行的健康扶贫政策，特别是新农合政策，虽然都规定了一些可以不用住院就可报销的药品或医疗服务目录，但我们在调研中还是发现有不少贫困户要么所需药品不在目录范围之内，要么所患病种不在目录范围之内，要么所购药品不是正规上市药品，要么因家庭、身体原因不能住院，等等，看病花费得不到报销，医疗负担并没有减少多少。建议吉安县对此做一次全面排查，并出台更加优惠的政策解决好这部分贫困户的因病致贫或因病难富问题。

三是基层干部减负问题。有干部自嘲：群众要脱贫，干部先脱皮。在脱贫攻坚战中，乡村两级干部身处最“前线”，最辛苦。比如，对照脱贫标准和程序要求，他们要一村一村查漏补缺，有什么问题解决什么问题，确保贫困村退出实现“一个低于、两个达标、三个全覆盖、四个100%”目标；他们要不时上门核查，确保“三证两册一表”（股权证、居住证、登记证，扶贫政策宣传手册、干部帮扶手册，贫困户收入确认公示表）全覆盖、无错漏；他们要经常通宵达旦，确保贫困户信息系统数据完整无误，以免错过为数不多的国家信息系统开放修改权限的次数与时间；他们除了要做好国家信息系统以外，还要做好国家摘帽要求以外的省级“大数据平台”，等等。过强的劳动负担不利于干部的身心健康，也不利于工作的高质量。建议省、市、县三级政府，对脱贫攻坚要求的表册、系统等，做适当精减，保留必须的，弃掉作用不大徒有形式的，这样既有利于减轻基层干部不必要负担，也有利于提升工作质量。

李林生，江西省扶贫和移民办公室村庄建设处处长。

■责任编辑：徐云