试析欧洲主权债务危机对欧盟预算制度改革的影响

谢 鹏

(中国电子科学研究院，北京 100041)



综 述

试析欧洲主权债务危机对欧盟预算制度改革的影响

谢 鹏

(中国电子科学研究院，北京 100041)

2009年，由美国次贷危机引发的全球性金融危机蔓延至欧洲大陆，导致欧洲多国相继爆发主权债务危机。欧债危机的持续发酵促使欧盟成员国纷纷采取财政紧缩政策，这给长期以来规模不断扩大的欧盟预算造成冲击，使欧盟2014-2020年中期预算的制定几度陷入僵局，并由此引发了欧盟新一轮的预算危机。在此次欧盟预算危机中，各成员国为了维护本国的利益，在制定2014-2020年中期预算过程中，互不相让，迫使最终通过的2014-2020年中期预算较2007-2013年中期预算缩小了规模。欧债危机在间接导致欧盟信用评级被下调的同时，也对欧盟预算制度的改革形成倒逼机制，它将促使欧盟加快对其预算制度中存在的各种缺陷进行改革的步伐。

欧洲主权债务危机；欧盟预算；欧盟预算制度；预算危机；

0 引 言

欧盟的财政预算问题存在已久，欧洲主权债务危机(以下简称“欧债危机”)的冲击最终促使欧盟预算制度中长期存在的各种缺陷引发了一场新的预算危机。在此次欧盟预算危机中，欧盟各方冲突的焦点集中在2014-2020年中期预算的制定上，并由此引发了人们对于欧盟预算制度改革和欧洲一体化未来发展前景的深入思考和担忧。

1 欧洲主权债务危机爆发与欧盟成员国财政开支紧缩

2007年，美国房地产泡沫破裂导致美国次级抵押贷款市场崩溃，进而使其金融系统、银行部门以及涉及范围更广的经济部门都随之陷入了危机之中。美国的次贷危机引发了全球性的金融危机并给世界各国的经济带来巨大冲击，全球经济受此次金融危机的影响陷入了长期的低迷期。当此次金融危机蔓延至欧洲大陆时，最先在希腊登陆，并成为欧债危机在欧洲大陆全面爆发的导火索。

2009年10月，希腊新当选的政府总理乔治·帕潘德里欧在执政仅半个月后突然对公众宣布：2009年政府财政赤字和公共债务占国内生产总值的比例预计将分别达到12.7%和113%。这说明希腊的预算赤字比前任政府所宣布的数额(占国内生产总值的6%)至少要大一倍以上，并远远高于欧盟在《稳定与增长公约》 中规定的3%和60%的上限，欧洲公众和金融市场为之哗然。紧接着，鉴于希腊政府财政状况显著恶化，2009年12月，全球三大信用评级机构惠誉、标准普尔和穆迪相继下调了希腊的主权信用评级，希腊主权债务危机自此全面爆发。此后，希腊的状况在欧盟很多成员国之间产生了多米诺骨牌效应，爱尔兰、葡萄牙、意大利和西班牙等国也相继爆发了主权债务危机，并由此拉开了欧债危机的序幕。

本次欧债危机起源于希腊的主权债务危机，并有进一步向实体经济领域蔓延的趋势。它的重要表现是：“欧洲政府债券市场中的债券购买者或潜在的购买者开始怀疑某些欧洲国家无法按期全额支付到期的政府债务，要求对这些债券的违约风险进行补偿，进而引起短期内债券收益率和利差不正常地攀升，最终使得这些国家无法融资或无法承担高昂的融资成本。”[1]由此可见，“预期”对于一国的宏观经济走向有着至关重要的影响，好的预期可以推动经济朝着积极的方向挺进，反之，则可以使其向着消极的方向发展。

本次欧债危机的爆发虽然是由美国次贷危机引发的，但这只是其外部诱因，真正的内在成因是欧盟内部长期存在的结构性缺陷在适当的外部环境诱发下最终导致了这场全球经济领域的大地震。欧盟内部存在的严重问题终将酿成危机，而危机的到来只是时间问题。因此，即便没有美国的次贷危机作为导火索，也会出现别的什么因素来引爆欧债危机这只火药桶。持续时间长、影响范围广和影响程度深是本次欧债危机的显著特点。本次欧债危机的起因错综复杂，既有经济方面的因素，也有政治、文化、法律和社会方面的因素。因此，它不是某一因素单独作用的结果，而是多种因素合力下共同作用的结果。

自希腊主权债务危机爆发后，“成员国最初在行动中互不通气、各行其是，明显缺乏整体协调”[2]，而随着危机的蔓延，各成员国逐渐意识到在行动中加强协调的重要性，并通过由欧盟、欧洲央行和国际货币基金组织组成的“三驾马车”式的救助框架对各项救助行动进行统一协调。“从根本上讲，成员国危机乍起时选择自行救市，直至最终走向行动协调，与欧盟所处的特定历史阶段、金融风暴的来势与应对举措要求都密切相关。”[2]然而，各成员国在讨论具体的救助方案时，仍以尽量减少本国国家利益损失为出发点来协调和寻找各方都能接受的解决方案。每当提议的救助方案严重损害到自己国家的利益时，就会出现争吵不休、互不相让的局面(如面对欧元债券和债务共担的问题时，德国总理默克尔反应强烈)，使得可提供的救助资金规模十分有限，完全没有当初启动欧洲一体化进程时，各国所表现出来的决心和力度。同时，由于相关救助措施被附加上了重重条件，使得救助行动进展比较缓慢，对各重债国的救助也因此错过了最佳时机。

自此次欧债危机全面爆发以来，欧盟整体经济变得萎靡不振，欧盟及其多个成员国的主权信用评级被下调，一些成员国在政治层面也出现了动荡。欧债危机的持续发酵和欧盟经济整体下行的氛围，使得欧盟很多成员国都出现了财政紧张的状况，并被迫采取了财政开支紧缩的措施，这给欧盟的内部团结和社会稳定带来了负面影响，并给欧盟新一轮中期预算的制定蒙上了一层阴影。

2 欧盟2014-2020年中期预算制定与新一轮预算危机爆发

本次欧债危机自爆发以来，对欧盟经济和社会的发展产生了广泛的影响，其中就直接体现在欧盟2014-2020多年度财政框架的制定上。2014-2020多年度财政框架是《里斯本条约》生效后，欧盟在新预算规则下制定的首个中期预算。预算过程是否顺利、通畅，是检验《里斯本条约》规定的新预算程序是否符合新时期欧盟发展需要的重要标志，备受欧盟各方的关注。然而，该多年度财政框架的制定恰逢欧债危机的爆发，这样它就为欧盟各方就解决欧债危机所进行的政治博弈提供了一个新的平台和筹码，因此更加引发欧盟及其成员国的重视。同时，新的多年度财政框架一旦确定，将在很大程度上反映出欧盟在欧债危机后时期的整体发展规划和重点投资领域，甚至可以暗示出欧洲一体化进程在未来一段时期的走向，所以也备受各方关注。

2011年6月29日，欧盟委员会首次发布了欧盟2014-2020年多年度财政框架的建议稿。时隔一年多的时间，2012年11月22-23日布鲁塞尔首脑会议期间，各成员国领导人围绕新的财政框架建议展开了磋商，而各方争论的焦点主要集中在预算规模是否应该削减以及预算资金应该如何分配上。“在整个欧洲，各国政府、企业和家庭都在为应把钱花在什么地方而谨慎地做着选择。是时候去认真思考未来应在哪些方面进行削减和在哪些方面进行投资了。”[3]时任欧盟委员会主席巴罗佐、法国总统奥朗德和南欧国家的领导人认为，“为尽快使欧盟经济走上增长之路，适度增加预算是必要的。但英国首相卡梅伦则表示，欧洲债务危机爆发后，欧盟的每一个成员国都在奉行财政紧缩，因此，在这一背景下，欧盟预算也应该削减。卡梅伦等人甚至表示，如果这一预算有增无减，那么他在表决时将行使否决权”[4]。此外，德国、荷兰、瑞典和芬兰等国也都希望新财政框架能够压缩规模。通过观察可以发现，持不同观点的国家恰好分属于净受益国和净贡献国阵营，所以它们在立场上存在这样的差异也并不使人感到意外。

然而，让人感到意外的是，被视为欧洲一体化进程轴心和双发动机的法国和德国，在本轮财政框架的制定过程中，罕见地出现了立场对立、各不相让的情况。长期以来，法德两国在许多涉及欧盟事务的问题上，均持有相同或相似的立场，即使是在欧债危机爆发伊始直至各成员国签订新的财政契约，法德两国一直是遥相呼应、密切配合，在推动解决欧债危机的问题上共同发挥着重要作用。为描述两国的亲密关系，西方媒体甚至将德国总理默克尔和时任法国总统萨科奇的肖像合成了一个新的肖像，并取名为“默克齐”，足见两国关系的稳固。而在2014-2020财政框架制定的过程中，两国却不再联手合作，分歧显露无疑，这表明随着欧债危机的持续发酵，两国关系变得有些微妙。同时，这也说明“一国具有相对稳定性的政策取向是以长期利益与核心利益为基础的。……如果一国针对某一问题的核心利益结构发生了实质性的改变，决策者不论面临多大的阻力都将设法对原有的政策作出必要的调整”[5]，甚至不惜打破长久以来与其他国家一贯良好的合作关系。

由于欧盟各成员国在预算规模和资金分配的问题上分歧巨大，本次首脑会议未能就新的财政框架达成共识。究其原因，主要包括以下五个方面。

首先，欧盟各成员国在围绕新的财政框架进行谈判时，所采取的行动在很大程度上受了惯性思维的影响。从表面上看，各成员国间的分歧主要集中在新财政框架的规模，而实际上，在主张和反对削减预算规模的双方提出的具体预算数额之间，并没有太大的差距，尤其是将这一差额分摊到7年、再分摊到所有成员国来看的话，影响就变得微乎其微了。然而，从以往的经验来看，各成员国围绕欧盟预算制定问题的谈判向来不会太顺利，大家已经习惯了对立和争吵，并都尽量使谈判的结果朝着更有利于自己的方向发展。其次，各成员国在欧盟预算问题上都有自己的“小算盘”，在谈判之初都不愿意作出太大的实质性让步，以避免过早地暴露自己的谈判底线。第三，各成员国在围绕新财政框架进行谈判时，有些成员国并不急于达成一致。因为欧盟在2013年以前如果无法通过新的财政框架，那么根据《欧洲联盟运行条约》的规定，自2014年起，在新的财政框架通过以前将沿用2013年的最高限额，而这比欧盟委员会提出的预算建议少了很多。第四，本轮谈判恰逢欧债危机爆发，各成员国都面临着巨大的国内财政压力，因此注定此次谈判将会比以往的谈判困难许多。在欧债危机的大背景下，欧盟委员会提出增加预算额度的要求显得有些不合时宜，势必令谈判难上加难。最后，也是最关键的，欧盟预算的现行决策机制决定了谈判难以迅速完成。根据《欧洲联盟运行条约》第312条的规定，在制定欧盟多年度财政框架时，部长理事会应在获得欧洲议会依其多数成员意见同意后以一致的方式采取行动。[6]

由此，新的财政框架如想最终获得通过，除得到欧洲议会的同意外，必须得到全体成员国的一致同意，而这势必令谈判的难度大增。欧盟各成员国针对新财政框架的谈判“难产”是欧洲一体化艰难进程的生动体现。

2013年2月7-8日，欧盟各成员国领导人在布鲁塞尔首脑会议期间，经过长时间激烈的争论和谈判，最终就2014-2020多年度财政框架草案达成了共识。该草案是欧盟各成员国进行利益博弈和相互妥协的结果，而其谈判过程可谓是一波三折。新财政框架草案几经修改和削减，最终将规模控制在9600亿欧元，较2007-2013年的财政框架减少了340亿欧元，削减幅度达到3%以上，较欧盟委员会最初提议的1.033万亿欧元削减了约7%。

2013年3月13日，欧洲议会在审议了布鲁塞尔首脑会议通过的2014-2020多年度财政框架草案后，经过投票，以101票赞成、506票反对和23票弃权的压倒性结果否决了该预算草案，并由此引发了欧盟新一轮的预算危机。本次否决是欧洲议会自2009年《里斯本条约》生效后获得对预算的最终否决权以来，首次否决由欧盟成员国领导人确定的财政框架草案。

从表面上看，欧洲议会否决框架草案是因为欧债危机使得欧盟经济陷入衰退，社会问题愈发严重，失业率激增，如果对预算规模进行削减将不利于促进经济增长和扩大就业。而从根源上看，导致该框架草案被否决的原因主要有两个：一个是该草案被认为缺乏“灵活性”，它未能考虑欧洲议会此前提出的诉求，如要求预算应更具灵活性，并在执行的过程中允许再次修订，这在某种程度上是对欧洲议会预算权力的漠视；另一个是欧洲议会将在2014年举行大选，议会希望明年新当选的议员能够有机会对财政框架施加影响。欧洲议会通过否决财政框架草案这一举动，向外界传递出了一个重要的信号，即《里斯本条约》后时代的欧洲议会应在欧盟事务中代表欧盟公民发挥更多的作用，尤其是在涉及欧盟中长期发展规划方面，这样才能更加体现出欧盟的民主。

此后，2013年6月27日，欧盟委员会、部长理事会以及欧洲议会的领导人达成了一项政治协议，为欧盟2014-2020年多年度财政框架的最终通过开启了一扇大门。2013年11月19日，欧洲议会正式表决通过了总额近9600亿欧元(承诺拨款)的2014-2020年多年度财政框架草案，为部长理事会最终批准该框架扫清了最大的障碍。欧洲议会的批准，是欧盟预算程序中两个关键时点之一，意味着本次欧盟预算的制定过程即将结束。2013年12月2日，部长理事会在欧洲议会同意的基础上，通过了《关于制定2014-2020多年度财政框架的条例》(Council Regulation (EU, EURATOM) No 1311/2013 of 2 December 2013 laying down the multiannual financial framework for the years 2014-2020)，标志着欧盟各方历时近两年半的围绕2014-2020多年度财政框架制定的工作正式结束。根据该条例的规定，欧盟2014-2020多年度财政框架的规模为：承诺拨款9599.9亿欧元，约占欧盟国民总收入的1.00%；支付拨款9084亿欧元，约占欧盟国民总收入的0.95%。该条例同时将欧洲议会在提高预算灵活性和执行过程中允许对预算再次进行修订的诉求一并纳入其中。

自2009年欧债危机爆发以来，欧债危机的阴影就一直笼罩在欧洲大陆上空，直至现在仍未能彻底过去。欧盟2014-2020多年度财政框架在这个时候获得通过，对欧盟应对欧债危机是一个利好的消息，同时也在欧盟经济企稳复苏方面给各方带来了一个乐观的预期。此外，新财政框架的最终通过，使本次预算危机在极短的时间内得到了有效缓解，避免出现因预算危机持续时间过长而促发其他领域爆发危机的情况。然而，本次预算危机虽然暂时得到了缓解，但欧盟预算制度中存在的各种弊端和缺陷仍然存在，如在未来不能得到很好的解决和完善，新一轮的预算危机还将会由于某种因素的刺激而在适当的时候爆发。

3 欧盟2014-2020年中期预算与2007-2013年中期预算的比较

通过将2014-2020年财政框架与2007-2013年财政框架进行对比分析(见表1)，我们可以发现以下几个重要的变化趋势。

第一，欧盟2014-2020年的总预算规模是欧盟有史以来的第一次削减。从表1可以看出，新财政框架下承诺拨款和支付拨款的上限分别为9599.9亿欧元和9084亿欧元，与2007-2013年的财政框架相比，分别下降了3.4%和3.6%，说明受此次欧债危机的影响，欧盟成员国在国家层面承受着较大的预算压力，而财政紧缩在未来一个时期内将可能对欧盟经济的发展带来一定阻碍。

第二，欧盟2014-2020年财政框架的总基调是“有利于推动经济增长和扩大就业的预算”。之所以这么说，是因为在欧盟新财政框架下的六大支出领域中，巧增长与包容性增长领域的预算额度占到了预算总额度的近一半。此外，虽然欧盟预算总规模较过去7年有所下降，但在新的财政框架里，巧增长与包容性增长领域下的增长和就业竞争力子项的预算支出上限却达到了1256亿欧元，较过去7年的915亿欧元增加了340多亿欧元，增长幅度达到了37%以上。虽然从绝对数额上看仍稍显不足，但这种逆增长措施却表明欧盟在欧债危机后时期将推动经济增长和创造就业放在了最重要的位置，这会给公众传递出一个积极的信号并给公众带来积极的预期，而积极的预期将有利于缓和欧盟因欧债危机的持续发酵而出现的严重社会问题。无怪乎欧洲理事会主席范龙佩说，“这个预算是一个有利于增长的预算，是一个能够创造就业、推动创新和促进研究与开发的预算，也是一个促使欧盟回到增长之路的预算。”[4]

第三，在2014-2020年期间，欧盟针对共同农业政策的改革将得到进一步的强化。共同农业政策自建立以来，为欧盟的农业发展和粮食安全作出了重大贡献。但随着欧盟经济的发展，该政策所暴露出的一系列弊端也不容忽视。与2007-2013年的财政框架相比，新财政框架中与共同农业政策支出直接相关的可持续增长：自然资源领域的预算规模下降了11.3%，意味着欧盟对饱受诟病的共同农业政策的改革在进一步深化。然而，改革总是困难的，受与农业生产有关的利益集团的影响，已执行了近半个世纪的共同农业政策不是一下子就可以回归到比较合理的水平，它需要有一个逐步递减的过程。

第四，欧盟2014-2020年财政框架提高了在安全与公民权和全球性欧洲领域的预算额度。2014-2020年期间，欧盟在安全与公民权领域的预算支出规模上限达到了156.9亿欧元，较过去7年增长了26.5%，而全球性欧洲领域的预算支出规模上限也较过去7年提高了3.3%，达到587亿欧元。这两个领域预算规模的增长表明欧盟有意在对内和对外两个维度增加影响，而预算规模的提高将有助于欧盟在各成员国之间加强聚合和提高安全水平以及在国际舞台上提升自身的外交地位和扩大在国际事务(例如应对气候变化)中的影响力。

第五，欧盟2014-2020年财政框架有助于加快推动欧盟经济转型，使其朝着更加干净和更加具有竞争力的低碳经济方向发展。在新财政框架中，占预算总额度20%以上的支出流向了与气候相关的项目和政策，这与2007-2013年财政框架中对应的6-8%的水平相比，提高了两倍左右。从长远来看，在该领域加大投入将会潜移默化地带动其他行业的转型并为欧盟公众带来更多的“欧洲附加值”。

从以上的分析可以看出，新财政框架的很多规划都受到了本次欧债危机的影响，如为推动经济增长和扩大就业而大幅提高的增长和就业竞争力领域的预算额度，为尽快走出欧债危机泥潭而增加在欧盟经济转型方面的预算资金投入，借着欧债危机的影响进一步压缩共同农业政策和聚合基金的预算规模，等等。从实际效果来看，欧债危机的爆发进一步促进了欧盟预算支出结构的改革，并使其在更加公平、合理以及更有效率的欧洲公共产品上逐步增加预算支出额度。因此，欧债危机客观上间接地推动了欧盟预算制度的改革。

表1 欧盟2014-2020年中期预算与2007-2013年中期预算的比较 百万欧元(2011年价格)

数据来源：欧盟官网预算数据库(http://ec.europa.eu/budget/mff/figures/index_en.cfm)。

4 欧洲主权债务危机倒逼欧盟预算制度改革

2009年爆发的欧债危机持续发酵，直接导致欧盟成员国财政开支紧缩，进而使欧盟2014-2020多年度财政框架的制定几度陷入僵局，并由此引发了欧盟新一轮的预算危机。从欧盟预算制度的历史发展规律来看，它在每次重大改革的当口，都有预算危机的影子与之相伴。可以说，预算危机在推动欧盟预算制度改革与完善方面，是非常重要的内在驱动力。而本次由欧债危机间接引发的欧盟预算危机在促进欧盟预算制度改革与完善方面也不辱使命，为长期以来欧盟一直跃跃欲试的预算制度改革注入了急迫性，这是欧盟早就想做但没有做成的事情。同时，欧盟预算制度的改革与完善反过来也有助于欧盟尽快摆脱欧债危机的困扰，并使欧盟经济加速企稳回升，最终回到经济增长的轨道上。

欧债危机自爆发以来，欧盟已有多个成员国的主权信用评级因各自国内的财政状况不佳而被下调。受此拖累同时也由于欧盟预算制度中收入来源方面存在的缺陷，2013年12月，美国评级机构标准普尔(Standard & Poor’s)对外宣布，决定将欧盟的长期信贷评级从“AAA”下调至“AA+”。标准普尔在说明具体的评估标准时，列举了欧盟信用等级面临下调的几个条件：欧盟成员国中信用等级较高的国家的信用评级面临下调且状况有进一步恶化的趋势，围绕欧盟预算的谈判持久和激烈，成员国申请退出欧盟，以及欧盟的财务数据出现明显的恶化等。而本次下调欧盟信用评级的原因主要是，标准普尔认为欧债危机后欧盟内部的凝聚力在下降，针对欧盟新一轮预算安排的磋商和谈判充满争议、分歧重重，因此存在一些成员国拒绝按规定向欧盟预算上缴资金的可能，而这会增加欧盟的信用风险。

虽然AA+的信用等级仍被认为是十分牢固的，但下调这一举动本身会给外界带来较为负面的预期，而负面的预期所能带来的影响和危害是无法简单量化的。短期内首当其冲受影响的是欧盟的金融业，而从长期来看，如果处理不好很可能会导致成员国之间的凝聚力进一步下降，并最终影响到欧洲一体化的进程。就本次下调的深层次原因来看，问题的症结在于欧盟预算制度中的收入来源渠道存在严重缺陷。在现行欧盟预算制度下，预算的收入来源名义上是依靠自有财源系统来筹集，但从该系统所包含的具体收入类别的构成和规模以及预算收入的征收方式上不难看出，欧盟预算收入来源中近九成在本质上仍是各成员国的财政摊款，征收方式上是由各成员国每月向欧盟预算缴纳资金，所以欧盟预算在很大程度上受制于各成员国的整体财政状况。

因此，标准普尔主要基于欧盟成员国尤其是欧盟预算的贡献大国的主权信用状况来评定欧盟的主权信用等级的做法也是符合逻辑的。而这一切从根源上来说，是由于欧盟预算制度存在缺陷导致的，预算制度改革势在必行。概言之，从推动欧盟预算制度改革的角度来看，欧债危机在间接导致欧盟信用评级被下调的同时，也对欧盟预算制度的改革形成倒逼机制，它将促使欧盟加快对其预算制度中存在的各种缺陷进行改革的步伐。

[1] 熊厚. 主权债务危机下的欧洲财政改革[J]. 国际问题研究，2011，(5):98-99.

[2] 吴弦. 金融风暴与欧盟的应对行动协调——内在动因与主要举措述析[J]. 欧洲研究，2009，(1):25.

[3] European Commission. A Budget for Europe 2020[EB/OL]. http://ec.europa.eu/health/programme/docs/maff-2020_en.pdf, 2011: 1.

[4] 江时学. 欧盟预算终于“瘦身”[J]. 经济，2013，(4):82-83.

[5] 贾文华. 法国与英国欧洲一体化政策比较研究——欧洲一体化成因与动力的历史考察(1944-1973)[M]. 北京：中国政法大学出版社，2006年.

[6] 程卫东，李靖堃译. 欧洲联盟基础条约——经《里斯本条约》[M]. 北京：社会科学文献出版社，2010年.

The Impact of European Sovereign Debt Crisis on the Reform of EU Budgetary System

XIE Peng

(China Academy of Electronics and Information Technology, Beijing 100041, China)

In 2009, the global financial crisis triggered by the US subprime mortgage crisis spread to the European continent, and it lead to the outbreak of sovereign debt crisis in Europe. The quick development of sovereign debt crisis made the EU member states push plans for austerity measures, which had immediate adverse effect on the plan of the multiannual financial framework 2014-2020. It triggered a new round of EU budget crisis. All EU member states put their own interests at first when discussing the new midterm budget, which resulted in a significant reduction of the amount of the budget compared to that of the 2007-2013 one. The credit rating of EU was lowered due to the effect of the EU sovereign debt crisis, which in turn would lead to reforms to the budgetary system in EU.

Sovereign debt crisis; EU budget; EU budgetary system; Budget crisis

10.3969/j.issn.1673-5692.2017.03.020

2017-03-01

2017-05-31

F815

A

1673-5692(2017)03-327-06

谢 鹏(1983—)，男，辽宁人，工程师，博士，主要研究方向为欧盟财政、中欧关系;

E-mail: xiepeng1120@126.com