跨区域草原生态文明共享问题研究

于茜++马军

摘要：指出了党的“十八大”作出了大力推进生态文明建设的战略决策，在我国生态文明建设的大背景下，跨区域草原生态文明共享也成为了一个值得深究的问题。阐述了我国跨区域草原生态文明共享的现状，详细论述了跨区域草原生态文明共享中现有的问题和缺失，并就解决跨区域草原生态文明共享中的问题提出了具体的对策。

关键词：跨区域；草原；生态文明共享

中图分类号：F062.2

文献标识码：A 文章编号：16749944（2017）10024703

1 我国跨区域草原生态文明共享现状

1.1 中央政府主导与环保部统一监督相配合

我国草原主要划分成四块，即青藏草原区、东北草原区、新疆草原区和蒙甘宁草原区，主要分布区是北方与西部各省，从行政区来看，主要位于四川、吉林、内蒙古、新疆、宁夏、河北、甘肃、山西、陕西、黑龙江、青海和辽宁等12个省，西部12个省的草原面积为3.29亿hm2，是全国总草原面积的83.9%。从整体上来看，我国的跨区域草原生态文明共享是由中央政府来主导的，中央一级制定相关的法律、行政法规、规章和标准，为全国的草原生态文明共享提供整体的思路和方向。同时中央制定了跨区域草原生态文明共享的整体规划，统筹各区域之间的环境政策、产业布局、基础设施建设等，从整体上确保跨区域草原生态各部分之间能够有效衔接。我国的跨区域草原生态文明共享过程统一受到环保部的监督管理，环保部根据各地的实际情况，制定各地的环境指标与预计目标。

1.2 分层递进推动跨区域草原生态文明共享进程

实现跨区域草原生态文明共享的过程是漫长的，各草原地区以阶段性禁牧作为第一步，大力改善了生态恶化的情形，禁牧中，各草原地区政府力争实现草原绿化与牧民增收的双赢目标；其次，各草原地区政府大力推行文化旅游，突破草原生态文明共享瓶颈，摸索草原生态文明共享持续推进的有效途径，推动文化旅游各方面融合发展，坚持草原生态文明共享的科学发展进程；各草原地区政府强调要在理论的指导下推动草原生态文明共享，力求实现草原生态文明共享走向国际化。内蒙古地区在2014年举办了第一届国际草原论坛，同时成立了协同创新保护草原生态文明国家课题组，为跨区域草原生态文明共享搭建了一个国际化对话平台。

1.3 法规指导与试点推进相配合

2016年，草原地区政府深入贯彻落实总书记关于大力加强生态文明建设、推动生态文明共享的指示，及时出台了各地地方性法规《关于加快推进生态文明建设的实施意见》和《关于加快生态文明制度建設和改革的意见》。草原地区生态文明制度逐步完善，基本草原的划定基本完成，“多规合一”的试点改革和国家主体功能区试点示范深入推进，同时，地方政府切实加强了对跨区域生态文明共享的领导，成立了各地的生态文明委员会。在党的“十三五”规划下，草原地区政府积极推动生态文明共享进程，全面完成国家下达的生态目标任务，与周围地区展开全面的协商与合作。在地方政府的跨区域草原生态文明共享实践中，各级地方政府都在进行积极的制度探索和创新，根据地方发展的实际情况，以及草原管理的实际需求，探索出了许多富有成效且符合因地制宜原则的机制，如生态补偿机制等，而且，各地政府都会先选取某一地区作为试点，先看成效，然后再酌情推广。目前，内蒙古和宁夏、青海等地正在积极地构建当地的地方性草原生态补偿机制，针对生态问题，各省市也同时加强环保联动与协调。

2 我国跨区域草原生态文明共享进程中的问题

2.1 草原地区经济实力不同导致地区间利益冲突显著

跨区域草原生态文明共享旨在实现区域间草原生态文明共建、利益共享，然而各区域间经济发展不平衡，这对实现跨区域草原生态文明共享的阻碍主要表现为两个方面：一是草原地区经济水平的基点高低与经济发展的速率不同会逐渐形成马太效应，草原地区间经济差距加速扩大，区域间经济发展水平的差异影响了其对草原生态文明共享的投入，最终会导致经济水平高的地区注重草原生态文明共享，而经济水平一般的地区仍然以发展经济为主，忽视草原生态的情况；二是草原地区政府间利益矛盾显著，其以自身利益最大化为出发点，不愿为了草原生态文明共享牺牲自己的利益，所以对辖区内的企业进行保护，一些地方政府为了与相邻地区进行招商竞争，争相恐后的降低税点，对相邻区域间的政府合作带来极大的政策性矛盾。甚至有的地方政府为了发展本地经济大力开发草场资源，导致草场退化，不仅严重影响当地的环境质量，给相邻地区的生态也造成了一定的影响，更有一些政府为了本地区经济水平的提升，将本地区经济的发展建立在对相邻地区草原破坏的基础之上。

2.2 政府及政府部门间沟通协调体制及相关法律法规不健全

行政体制对于实现跨区域草原生态文明共享的阻碍表现在两个方面：一是横向政府间协调合作机制的不健全。我国行政体制是自上而下的垂直管理体系，横向政府间的合作缺乏制度性安排，同级政府间的对话协商一般都是通过非正式的渠道，形成的文件缺乏法律的保护，虽然在一些草原地区之间成立了合作机构，但是形式比较松散，同时也缺乏制度化的决策机制与监督机制，组织机构与机制的缺失严重影响了合作的水平并且大大增加了合作的成本，这些组织权威性受到质疑，加上缺乏信息共享机制等因素，极大地制约了这些合作组织在协调政府间矛盾的有效性。二是政府间条块关系的冲突。我国现有的经济分权和政治集权的政治结构中，地方环保部门的工作难以顺利展开，简政放权背景下，出现了某种程度的各自为政，中央的宏观调控起不到该有的效果，各地政府只会向上级政府要项目、抢资金，甚至想了各种对策来应对中央政策，具有很强的唯利是图色彩，并不积极参与到区域间的合作中去。此外，1989 年之后，环境立法得到全面深入的发展，到现在已基本形成了一个生态法律体系，其中大多对草原环境问题略有提及，从某种角度上看，草原环境管理可以引用的法律、法规不算少，但是在实际的执行过程中，地方政府并没有很好地遵守有关草原生态文明共享的法律法规，从而导致了一些环境事故的发生，如内蒙古自治区的锡林郭勒西部草原，该草原已经基本沙化，只剩下东、西乌旗地区还有较好的草原，这种情况的出现是因为环保法规不健全，并没有一个统一的详细规定和标准，现有的相关法规对监管者也没有进行明确的责任规定，总之，重授权、轻法律责任。

2.3 跨区域草原地区民众的合作意识较薄弱

跨区域草原大多处于民族地区，民族文化的特殊性对于实现跨区域草原生态文明共享也有着重要的影响。生态文明建设是要转变人们的消费方式，更加注重精神层次方面的追求，以促进全人类的全面发展，这是涉及到公民生产生活方式以及价值观的根本性转变。普通民众对草原保护的意识不足主要表现在只看到了直接的問题，只看重实际问题，只重视治理而忽视预防，仍然以经济发展为主要目标，忽视草原生态文明建设。实现跨区域草原生态文明共享的另一个重要影响因素是民族文化的地域性和封闭性，地方民众以管理好自己属地为原则，面对跨区域的草原生态文明建设，采取回避的态度，并没有形成一种合作的意识，只是将自己的目光局限于自己的属地。

2.4 企业、社会团体及公民在跨区域草原生态文明共享中参与不足

在跨区域草原生态文明共享进程中，由于生态环境的状况往往与公众自身的利益密切相关，在社会利益出现多元化趋势的情况下，利益相关主体共同治理环境成为客观的发展趋势，但是，目前利益相关的企业、非营利组织和社会公众的参与仍处于初级阶段，深度和广度都不够。企业参与草原生态共享的方式主要是遵守草原生态文明共享的相关法律法规，从整体上来看，在整个过程中，能够主动参与的仍是少数，大多数企业始终处于被动服从的位置，政府确定政策，企业服从和执行政策，并没有积极参与到制定草原生态文明共享政策的过程中去。我国的非营利组织尤其是环保非营利组织通过参与政府决策、监督企业排污行为等方式，成为跨区域草原生态文明共享中的一支重要的力量，其发展迅速，影响力加大，但是另一方面，其活动又处处受到限制，导致其真正参与草原生态文明共享过程的程度不足，政府严格的管理体系之下，环保非营利组织普遍欠缺自主性与独立性，尤其是由地方政府发起的环保非营利组织占了绝对优势，其活动范围相对狭窄，参与环境政策制定的能力与成效较低，其经费方面的困难在很大程度上也制约了非营利组织的活动。当经济发展或资源开发活动涉及到居住地的公民时，公民就会自然地表达对这些开发活动的关注并试图参与和影响其决策过程，我国公民目前仍然积极参与到跨区域草原生态文明共享的过程中，也获得了很多积极的效果，但从整体上看，并未形成真正的参与，民众参与活动的形式比较单一、作用有限，且缺乏经验，使得效果不是很明显。

3 针对跨区域草原生态文明共享问题的建议

对于我国区域经济发展不平衡的现实而言，实现跨区域草原生态文明共享是一个漫长的过程，跨区域草原生态文明共享的目的是引领区域经济扩张趋于合理化，面对跨区域草原生态文明共享的现状和所表现出的问题，完善和推动这个过程主要有以下四种对策。

3.1 建立健全机制以协调草原地区间的经济利益冲突

深化跨区域草原生态文明共享，需要构建一套具有地方特点、功能完备的跨区域草原生态文明共享机制，切实贯彻党中央要求用制度保护草原生态和共享生态利益。地区间的利益冲突严重地影响了跨区域草原生态文明共享进程，各级各部门应该高度重视草原生态文明建设，不断建立健全跨区域草原生态文明共享机制。首先，各级部门应该加强考核，将草原生态工作作为全区的重要工作，推行严格的草原生态保护目标责任制，政府主要领导人承担主要责任；其次，要加强经济建设，努力实现跨区域草原地区经济水平的上升，实现经济发展水平下的生态文明共享；再次，是创新合作与补偿机制，只有加大对经济水平不高地区的生态补偿力度，才能有效避免有的地区为了利益而放弃草原生态价值；最后，要加强构建多元化投入机制，要增加财政的投入，要推动和鼓励民间资金参与到草原生态文明共享的过程中来，这样才能最终实现由政府主导、社会各方大力参与的多元良性投入格局。

3.2 加强政府各部门间相互沟通协调，完善相关法律法规

政府应该加强政府部门间的协调，政府部门只有上下协调一致，才能更好地贯彻和执行政策。对于跨区域草原生态文明共享进程来说，政府部门间的协调和良好沟通有助于域际间更好地实现信息的共享，达到信息共通，能够辅助各政府主体间兼顾各方的利益，做出民主和科学的决策。同时，在跨区域草原生态文明共享过程中，政府部门要落实相关法律法规，拓宽法律管辖的宽度和广度，且加大法律的相关惩罚力度，对各方利益主体起到更好的警示作用，真正起到法律该起到的作用。

3.3 加强第三方作用以协作构建多方合作机制

在跨区域草原生态文明共享进程中，多个利益相关者经常使用排他性权利，这使得草原开发利用过程中出现了很多推诿扯皮的现象，草原生态资源开发利用不足，没有合理地配置资源，草原生态信息资源利用率也极大地下降，信息采集、存贮和管理上重复浪费，信息不对称使得草原地区利益矛盾加剧等现象经常发生，跨区域草原生态文明共享机制的构建有益于大大降低草原生态资源的信息成本和利用成本，增加草原生态资源的社会效益和经济效益，提升跨区域草原生态文明共享效率。在当今市场经济条件下，由于草原资源的稀缺性和极大互补性，草原地区的利益主体间存在着很多利益博弈，为了协调利益冲突，需要利益主体各方通过合作平台进行有效对话和协商，要改变草原生态资源利用的低效率、无秩序状况，实现草原地区效益的多赢和共赢。我国草原地区经济体制的机构设置在空间上呈现出重叠的特点，且带来了一系列的负面作用，为避免跨区域草原生态文明共享过程中的利益冲突，就必须建立跨区域合作且职能明确的合作管理机构，如跨区域草原合作仲裁委员会等，有助于高效处理利益冲突。

3.4 全民参与具有民族文化特色的生态文明活动

各草原地区应该始终把跨区域草原生态文明共享的理念贯穿全社会的建设过程，多方式推动社会成员积极参与到跨区域草原生态文明共享中来，最终实现草原民众生态文明共享意识的提高。第一，积极举办草原生态文明宣传和教育活动，倡导成立草原生态文明共享协会，构建一种人人保护草原生态、建设草原生态、享受草原生态的思维方式；第二，推行低碳生活生产方式，大力树立跨区域草原生态文明共享观念；第三，构建草原地区民众综合发展的评价指标体系，全面提升民众的知识水平和生态文明素养；最后，要以草原特色文化为基点，开展具有民族文化特色的生态活动，进一步推动跨区域草原生态文明共享过程。

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