全覆盖要求下的审计计划优化探讨

何秀芝　李朝旗

摘要：审计计划对审计工作具有引领和指导作用，探索全覆盖要求下的审计计划优化方式尤为必要。在全覆盖要求下。从审计计划的刚性约束、科学性规范和管理技术手段等方面探讨了当前国家审计计划存在的突出问题。基于此，提出完善和优化我国审计计划的相关对策。

关键词：全覆盖 审计计划 优化

一、引言

当前，社会对国家审计工作的广度、力度和深度三大方面的要求越来越高。近年来党中央、国务院也在多个文件中对审计全覆盖提出了明确的要求。应该说，实现审计监督全覆盖是提高审计监督层次和水平的重要途径，是在新的历史条件下党和政府对审计机关提出的新的更高的要求。同时，审计全覆盖目标的实现程度和水平，与审计项目计划、审计指导思想、审计项目实施、审计结果利用、信息化建设等有着密切联系。作为审计工作的第一道“工序”，审计计划是审计方针政策的直接载体和最重要的实现手段，在很大程度上决定着审计项目的安排情况、审计人力及时间等资源投入状况、审计重点的突出情况，完善和优化审计计划，是实现审计全覆盖的起点、龙头和抓手。因此，探索全覆盖要求下的审计计划优化方式具有迫切性和必要性。

二、我国审计计划的特点和存在问题

（一）审计计划的刚性较强，弹性不足

根据现行法律法规，在审计计划制定中，有些项目是必须列入计划的必选项目、规定动作。如《国家审计准则》第三十二条规定“下列审计项目应当作为必选审计项目：法律法规规定每年应当审计的项目；本级政府行政首长和相关领导机关要求审计的项目；上级审计机关安排或者授权的审计项目。”从近年来的实际情况看，中央、地方各级预算执行审计是必选项目，各级党政领导干部和国有企业领导人审计也是必选项目，尤其是随着党政领导干部和国有企业领导人的频繁变更，近年来经济责任审计的数量大幅增加。甚至已经占到审计机关审计项目计划中的大头。以按年度进行的预算执行审计和不定期进行的经济责任审计为代表，我国审计项目计划越来越固化、刚性化，大部分审计机关、人员等审计资源投入这两种类型的审计，可用于其他类型审计、进行其他方面审计覆盖的审计资源越来越有限，大大影响了审计项目计划制定和调整的灵活性、弹性，不利于对突发事件、社会热点问题、系统性风险、深层次问题等的调查研究、反映、应对。

（二）審计计划的科学性、规范性、系统性、时效性有待提高

从目前我国审计计划管理的方式来看，主要是由各级审计机关根据各级地方政府要求以及组织部门意见按年度制定的。总体来看，项目计划管理较为粗放，管理过程较为简单，主要是行政化审批，往往缺乏对项目的研究、论证、评估等科学决策的环节。主观性较强，缺乏面向社会征求民意的选择机制，尤其是对社会公众关心的问题重视不够，对社会关注的热点问题和突发事件的考虑不够。部分项目的选择、确定随意性较大，也往往不能随经济社会形势的变化及时调整，具有一定的滞后性。这些问题的存在，在一定程度上影响了审计全覆盖的水平、质量、效率、效果。

（三）审计计划管理的技术手段较为落后

从目前我国审计计划管理的技术手段来看，主要是简单的手工制作的审计计划台账和有关审批文件，以及简单的审计计划统计系统，总体较为落后。无法反映、顺应目前所处的信息化时代、大数据时代对审计项目计划的要求，从项目计划的角度影响了审计全覆盖的更好推进和实现。没有基于信息系统、面向大数据的审计计划管理系统，审计机关就难以基于项目库、审计机构库、审计人员库、审计对象库、外部专家库等基础数据，对审计项目进行包括初选、评估、立项、征集意见、决策、入库、组合优化、选取、安排、后评估在内的全过程的计划管理，从而更好地提升计划管理的科学性、系统性、规范性和最终效果。

三、全覆盖要求下的审计项目计划优化

（一）顺应社会发展规划要求，建立科学的审计计划制度

审计全覆盖是时空的全面全覆盖，不仅有空间上的概念，也有时间上连续性、长期性的要求，以年度为期间的审计计划难以适应审计全覆盖在时间方面的要求，也不适应以五年为期间的我国国民经济和社会发展五年规划、审计发展五年规划的要求。因此，应考虑建立与此相适应的、立足和服务于更长时期审计全覆盖的审计项目规划制度。在审计项目规划中，应以长远眼光，紧密结合国民经济和社会发展规划、审计发展规划，在五年（或更长时期）内科学研究、合理安排全国性统一组织项目、跟踪审计项目、经济责任审计项目、预算执行审计项目、各种专项审计调查项目，并进行这些项目之间的优化组合，以增加审计计划在不同年度间制定和执行的衔接性、连续性。

（二）完善项目选择确定程序，提高审计计划的科学性和规范性

完善的审计计划机制，包括审计目标确定及分解、基础数据收集、调查研究、分析评估、意见征集、项目库建设、项目确定、项目安排等一系列环节和子机制。其中一项重要的基础工作就是项目库的建设。在当前形势下，加强和改善审计项目库建设，完善项目选择确定机制，主要应着眼以下方面的工作：一是系统开发审计新领域。审计全覆盖的首要要求是对公共资金、财政资金、国有企业等的大覆盖，因此首先应着眼于在对审计目标、被审计单位、审计领域、国家对审计的新要求等进行全面检察、系统梳理的基础上，确定审计覆盖的盲区，针对开发目前尚未形成覆盖的领域开发新项目。二是高度重视审计评估。要不断强化对审计项目立项评估和可行性论证方面的程序性要求，严格按照《国家审计准则》规定的程序和要求实施审计计划制定工作，切实改变审计计划方面管理粗放、流于形式等问题。同时项目完成后要回头看，由有关机构（最好是独立于审计项目计划制定机构以外的其他机构）对项目进行专门的评估，其中包括对项目立项科学性、必要性、可行性的评估。三是广泛征集民众建议。可考虑通过发布审计项目征求意见公告等方式，面向人大、政协、政府各部门、社会公众广泛征求意见，从中遴选最重要、最受关注的项目，同时还可考虑通过委托社会智库进行专题研究的方式，优化审计项目入库、选择、确定机制。

（三）加强动态调整，增强审计计划的合理性和灵活性

要实现审计全覆盖，包括及时应对突发事件、临时紧急任务、系统性风险等专项研究等，审计计划应该具有一定的弹性。一是完善审计计划的动态调整机制。针对目前审计项目计划一次性制定不易调整或调整随意性大的问题，应进一步完善审计项目计划的动态调整机制。对审计项目计划的实施、完成情况随时进行评估，结合中央政策和外部形势的变化情况，在科学研究、充分评估的基础上，及时、灵活进行调整。二是建立项目滚动计划制度，有步骤实现审计全覆盖。即在制定审计项目和建立完善审计项目库的基础上，对同类审计项目在若干年（如5年）的较长时期系统做出安排，每年安排其中一部分进行审计，通过连续几年的实施，实现对该类审计对象的全面覆盖。有关审计部门可根据其审计资源、审计对象的情况编制滚动项目计划，合理确定轮审间隔和每次审计的项目，规定在一定周期内（如5年）将项目库内的待审项目轮审一遍。审计全覆盖不是同等覆盖，因此對于审计项目库中的项目，审计资源应向重点项目倾斜，对民生资金、项目如保障房、社保资金等重要事项可缩短轮审间隔，做到重点覆盖；对管理规范的地区、机构的预算执行审计可扩大轮审间隔，释放审计资源的合理配置，最终实现全覆盖。三是着力进行项目优化组合。优化审计项目计划，不能一味地在加法、减法上做文章，还应该高度重视组合法，多层次、多视角、多渠道优化审计项目计划，以使审计项目计划保持足够的弹性，同时提高审计效率。

（四）提升技术手段，开发运用基于大数据的审计计划管理系统

要真正实现审计全覆盖，应更加重视利用技术手段和信息系统提升审计项目计划管理的水平。面对涉及多领域、多层次、多形态、多环节、多机构、多对象、多项目、多任务的审计全覆盖需求，较大程度上取决于管理手段、信息系统的先进性。如果不提升审计计划管理的技术手段，不采用基于大数据的管理系统，就难以适应目前和未来审计全覆盖的要求。新型的审计计划管理系统，不仅要包括与审计项目有关的基本情况、参审机构、参审人员、审计对象、审计时间等在内的各项基本计划要素，还要囊括审计机构库、人员库、对象库、项目库、外部专家库等完备的基础数据，涵盖审计项目从初选、评估、立项、征集意见、决策、入库、组合优化、选取、安排、审后评估等环节在内的全过程，不仅能实现审计项目计划统计功能，更重要的还要有与审计项目评估、确定、优化等相关的研究、开发、决策辅助功能，同时能够与审计项目组织实施、现场管理、人力资源管理等系统对接，真正实现基于大数据、面向开发决策的审计项目计划管理系统。