加快构建现代化城市公共安全火灾防控体系

子桉

水火无情，人命关天。消防安全工作事关人民群众生命财产安全，事关社会大局稳定，一直受到市人大常委会的高度关注。《上海市消防条例》自1995年制定颁布以来，历经1997年、2000年、2003年三次修正，2010年一次修订，为促进城市经济社会的平稳有序发展，加强本市消防法治建设，推动消防事业科学发展，提高社会公共消防安全水平，发挥了重要的法制保障作用。但上海作为超大城市，在发展过程中要面对一系列传统和非传统的消防安全挑战，消防工作仍然存在“瓶颈”和“短板”。2016年，在市人大常委会副主任薛潮带领下，由市立法研究所立项，市人大内司委、市人大常委会法工委、市公安局、市消防局、市政府法制办和市立法研究所共同组成课题组，对修订条例开展了课题研究，力求以社会治理的全新眼光重新审视当前消防工作面临的一系列新形势、新情况、新问题、新挑战，破解影响消防安全的体制性、机制性、瓶颈性、保障性问题，系统加强和改进城市消防工作。

今年，市人大常委会将修订《上海市消防条例》列为立法预备项目。为充分发挥人大立法主导作用，市人大内司委自年初以来就在薛潮副主任带领下积极推动政府相关部门的法规草案起草工作。薛潮副主任建立了每个月听取一次立法调研进展情况的工作例会制度。由市人大内司委、市政府法制办、市公安局、市消防局组成的立法工作班子先后将修订草案初稿向政府相关委办局书面征求意见，到市财政局、市住建委下属的审查中心、市发改委下属的价格认证中心和中科院等部门开展专题调研，并专程赴公安部消防局，就立法时机、立法重点和立法方向等问题，听取消防局副局长杜兰萍和法规标准处意见和建议。

在各方共同努力下，目前法规修订草案已趋于成熟，立法要解决的重点问题已经明晰。

完善本市消防安全责任体系

针對政府职责有待细化，行业部门的职责规定不够明晰，行业部门在监管工作中补位不足的问题，修订草案拟对政府和相关部门消防工作职责进一步完善，明确年度消防工作考核结果运用，使考核结果在社会管理综合治理、安全生产绩效和领导干部政绩考评等方面得到体现。细化乡、镇人民政府和街道办事处的消防工作职责，明确消防安全网格化管理工作的组织实施。明确负有行政监管、行业管理、协调保障等职能的部门做好消防工作的具体职责。

针对单位消防安全主体责任缺乏操作规定的突出问题，修订草案拟明确，单位应当建立火灾隐患整改制度，及时消除火灾隐患。修订草案还完善了有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户的法律责任，要求其履行单位消防安全职责，符合消防安全重点单位标准的，履行消防安全重点单位消防安全职责。

优化现行消防监管模式

针对现行条例对如何落实消防监督检查缺乏相应的机制设计，对检查组织、检查重点、监督内容和检查方法等内容缺乏操作性规定的现状，修订草案拟规定，公安机关消防机构建立并实行消防监督抽查清单管理制度，制定消防监督抽查计划。同时为进一步拓展公安派出所消防监督职能，消除消防监督视线的“盲区”和“死角”，修订草案拟对当前公安派出所消防监督管理的经验做法予以固化，进一步完善公安派出所的消防工作职责，明确其负责轻微火灾事故调查，协助调查其他火灾事故；对管辖范围内举报投诉的消防安全违法行为、火灾隐患进行核查。修订草案还拟运用综合治理手段强化督改成效，特别是发挥公共信用信息管理平台的作用。

引入专业社会力量参与消防共治

本市从2003年开始，在建设工程消防设计审核领域实行技术审查与行政审批分离制度，消防部门将建设工程消防设计施工图交由具有资质的审图机构进行技术审查。经过多年的改革实践，我市已形成一批技术成熟、质量可靠、运行稳定的专业施工图审查机构。修订草案拟进一步探索依托审图机构推动行政审批改革，同时强化公安机关消防机构事中、事后监管，提高公安机关消防机构行政管理效能。

针对新产品、新材料的不断上市，给火灾损失的统计工作带来了巨大困难，特别是在较为复杂的火灾中，烧损的物品种类多、数量大，仅依靠公安机关消防机构难以进行价格核实的现状，修订草案拟借鉴公检法部门依托第三方评估机构开展涉案物品估价的成熟经验，规定公安机关消防机构可以购买服务的形式，委托具有相应资质的第三方机构对火灾损失进行评估，评估结论作为公安机关消防机构统计火灾损失的依据。

社会化是消防工作发展的必由之路，社会消防技术服务是构建和完善社会消防安全公共服务体系不可或缺的重要组成部分。根据国家消防技术服务制度建设、运行的有关规定，修订草案拟进一步规范消防技术服务机构资质及其消防技术服务行为。

立法解决火灾突出问题

为转化运用城市公共安全消防高风险专项调研的成果，强化对低端商贸市场、城市综合体、地下空间、超高层建筑、住宅小区等高风险场所的消防前端防控和处置能力，修订草案拟鼓励和支持机关、团体、企业、事业等单位以及居、村民委员会建立志愿消防队。为有效提升居民住宅早期火灾发现和扑救能力，修订草案拟鼓励个人在住宅户内安装独立式火灾探测报警器、配置灭火器。拟规定对托儿所、幼儿园、学校、养老机构、福利院、医院等单位应针对特殊服务对象制定专门的应急疏散预案，落实疏散引导、保护弱势群体的措施，并明确了消防演练的频次。餐饮场所火灾事故亦呈增量发展态势，其中厨房油烟管道未按时清理是重要致灾原因，对此修订草案拟增加厨房烟道定期清洗的要求和法律责任。

填补消防立法空白点

为提升城市防御能力，积极探索大数据和物联网技术在消防工作领域的运用，修订草案拟推动将消防安全纳入智慧城市体系，建设消防大数据平台，为火灾防控、区域火灾风险评估、火灾扑救和应急救援提供数据支撑。

针对本市消防站点的建设速度还不能满足城市建设发展的需求，也远低于同类的国际大都市的布站标准，大多数消防站的布局都已不能满足辖区面积指标和出动指令5分钟到达的标准的现状，修订草案拟规定现有消防站点辖区面积不符合国家标准的，经城市区域火灾风险评估后，应增设规模适当的小型消防站。

针对消防法中对“消防安全检查”这一行政许可事项，仅作出“公众聚集场所”使用性质的定性，修订草案拟探索规定歌舞娱乐放映游艺场所以及市公安机关规定的具有一定规模的其他公众聚集场所在投入使用或者营业前，建设单位或者使用单位应当向当地公安机关消防机构申报，经消防安全检查合格后，方可投入使用或者营业，从而使奶茶铺等微小场所不再陷于“办与不办”的两难境地。

下一阶段，市人大内司委将与市人大常委会法工委、市公安局、市政府法制办继续完善法规草案，争取尽早使该项立法由预备项目转为正式项目，并提交市人大常委会审议。薛潮副主任要求法规草案要着力完善核心制度和顶层设计，建立“制度+科技+精细管理”的法律路径，形成“部门联动、多元共治”的综合治理局面；要紧扣落实消防安全责任体系、转化城市高风险点治理成果，针对消防监管执法、消防信息共享平台建设、问责追责等重点问题形成解决方案；要解决好法规实施可能面临的具体问题，确保条款的可操作性。