碰撞与融合

胡颢

在中国人的生活中，节日、庆典期间燃放烟花爆竹是渲染喜庆气氛、传递快乐的一种重要方式。但近年来，随着本市经济社会快速发展、城市规模日益扩大、城市人口密度不断上升，烟花爆竹所带来的负面效应也日益显现：从公共安全角度，近年来，由烟花爆竹引发的火灾和伤人事故频频发生，危及人民群众的生命和财产安全；从环境保护角度，燃放烟花爆竹极易造成pm2.5显著上升，严重影响空气质量，对人民群众的身体健康造成损害。2015年年初，上海市统计局社情民意调查中心进行了一次春节市民心态调查。调查显示，89.4%的市民支持通过立法规定，在外环线以内和重点防控区域全面禁止燃放烟花爆竹；仅有8.4%的市民选择不支持，另有2.2%表示无所谓。

为回应社会关切，市人大常委会在2015年对本市1994年颁布施行的《上海市烟花爆竹安全管理条例》作了全面修订。经过认真审议，广泛听取各方面意见，2015年12月30日，市人大常委会第二十六次会议表决通过了新修订的《上海市烟花爆竹安全管理条例》（以下简称条例）。条例从“从严管理烟花爆竹”的角度出发，加大了对非法经营、储存、燃放烟花爆竹行为的监管力度，调整了现有烟花爆竹禁放区域，对于保障城市公共安全、改善大气环境、提高上海城市文明水平意义重大。回顾条例的立法过程，是立法与民意、此民意与彼民意不断碰撞、互动、交流、融合的过程。

碰撞之一：如何落实“从严管理”的要求

科学的立法价值取向，是实现良法善治的前提。此次修订，旨在按照“依法监管、从严从紧”的指导思想，重点强化对烟花爆竹的管理。但是，对于如何坚持从严的立法价值取向，在法规起草伊始，我们就听到了来自社会各方面的不同看法。有的意见认为，燃放烟花爆竹涉及千家万户，是多年来的风俗习惯，要短期见效会有难度；也有的意见认为，由于燃放烟花爆竹具有流动性、突发性的特征，导致对违法燃放烟花爆竹的发现和取证的难度较大，难以达到“从严管理”的要求；还有的意见提出，要真正做到“从严管理烟花爆竹”，仅靠法规中规定禁止燃放，并设置相应的法律责任是不够的。

长期以来，本市对于燃放烟花爆竹的限制一直有规定，但一直没有得到严格执行，可谓“屡禁不止”。分析原因，这自有燃放烟花爆竹习俗的传统思维惯性作祟，但从管理层面分析，源头管控不力也是不可轻忽的重要原因之一。综合市人大常委会组成人员的审议意见和社会各方面的意见来看，为使“从严管理烟花爆竹”的要求能落到实处，条例应当重在“关水龙头”，而不是“拖地板”，即从源头上从严控制烟花爆竹的销售、储存和运输。遵循这一修改思路，市人大常委会法工委与市公安局、市安监局等有关政府部门沟通，了解本市烟花爆竹进货、运输、经营、储存等环节的具体标准和要求，并将其写进法规：

一是降低烟花爆竹的市场投放量。明确本市禁止生产烟花爆竹，在外环线以内不得经营、储存、运输烟花爆竹。

二是降低经营网点数量。规定本市烟花爆竹的经营实行统一采购、统一批发制度；采购、销售的烟花爆竹的规格和品种有严格的限制；烟花爆竹经营单位的布点，应当合理布局、总量控制、逐步减少。

三是提升打击治理力度。条例在国务院《烟花爆竹安全管理条例》的基础上，对售卖伪劣烟花爆竹、通过非法渠道运输烟花爆竹、违法销售烟花爆竹、违法燃放烟花爆竹等违法行为规定了严格的行政处罚。

碰撞之二：禁放烟花爆竹要不要“开口子”

“立法，就是要在矛盾上切一刀。”但是，这一刀怎么切，大有讲究。烟花爆竹安全管理立法最大的难点是如何平衡从严管理和兼顾民俗的关系。市政府条例修订草案中提出，将本市禁放烟花爆竹的范围由原条例规定的内环线内扩大至外环线内。在条例草案审议过程中，从常委会审议、公开征求意见、召开座谈会和论证会等的情况来看，总体上赞成从严从紧管理烟花爆竹的总基调，但大家普遍对禁放规定是否需要“开口子”提出了不同的看法。有的建议“开口子”，对一些传统节日和婚嫁等喜庆活动中燃放烟花爆竹的需求有所顾及，允许在特定的时间和区域内可以燃放。有的意见则建议从严管控，不“开口子”，认为如果将结婚、乔迁等情况纳入可以燃放的范围，实际上是放宽了1994年条例的允许燃放范围，是一种“倒退”。

为了对是否需要在法规中适当“开口子”的问题作深入研究，我们一方面对本市外环内禁放烟花爆竹的合理性、可行性做调研，深入社区直接听取中环和外环区域居民的意见；另一方面，对全国各地“禁放烟花爆竹”的规定作梳理和研究。在参考兄弟省市立法经验的基础上，对法规中如何规定“禁放煙花爆竹”提供了六套修改方案。经过常委会组成人员的审慎研究和讨论，条例最终对本市禁放烟花爆竹作了如下规定：

一是将禁放区域从内环线内扩展至外环线内。条例将禁放区域扩大为“本市外环线以内区域”，删除了原条例中“重大庆典活动和节日期间，经市人民政府批准，允许在规定的区域内和时间内燃放烟花爆竹”这一为节日期间“开口子”的规定。这一规定，意味着本市“外环线内全面禁放”将成为常态化管理制度。即条例颁布施行后，春节等节日期间外环线内是不允许燃放烟花爆竹的。

二是增设重污染天气期间的禁放规定。条例规定，重污染天气期间，全市范围内一律禁止燃放烟花爆竹。

三是规定外环线以外区域禁放的八类场所。对于外环线以外的区域，条例规定了国家机关驻地、交通枢纽等八类区域、场所禁止燃放烟花爆竹。

碰撞之三：条例通过后能否实施到位

“法律的生命在于实施”。纸面的法条表述仅仅是一种法律的表达，从表达到实践的过程就是法律实施。因此，立法者在考虑全面禁放这一制度设计时，需要同步考虑这一制度的落实问题。在立法之初，就有不少意见指出，原条例自1994年颁布施行以来，至今没有罚过一分钱，可见其执法的难度。在审议、修改过程中，不少常委会组成人员、人大代表和市民都对条例通过后政府部门是否有足够的决心和能力做好执法工作表示担忧，担心出现“立法严”而“执法宽”的现象。

为提升社会各方面对条例实施的信心，市人大常委会在对条例作了反复论证，听取了社会各方面的意见后，提出解决燃放烟花爆竹执法难的问题需要综合运用多种方式，多管齐下。一方面，总结本市多年来行之有效的管理经验，在条例中为公安部门、安全生产监督管理部门等政府管理部门“量身定做”行政责任，细化其行政责任，政府部门一旦执法不到位，就要追究行政责任，从而促进法规的落实。另一方面，市人大常委会本着立法与执法同步考虑的精神，在条例的审议、修改过程中督促市公安局等有关政府部门赴兄弟省市学习取经，要求执法部门提出做好“禁放烟花爆竹”的管理设想。根据市人大常委会的这一要求，市公安局在条例二审时提供了一份《关于进一步加强烟花爆竹管控措施的情况报告》，提出市公安局将以“降低销售网点数量，降低市场投放量，提升宣传教育力度，提升打非治违力度”为着力点，以最严标准、最严要求、最严措施对烟花爆竹的销售、运输、燃放实行从严管理，为条例的实施做好准备。

当然，做好烟花爆竹管理工作，单纯依靠执法部门一家之力，还是顾及不周的，也不可能“毕其功于一役”，一揽子解决当前烟花爆竹安全管理方面存在的诸多问题。禁燃烟花爆竹也得打一场“人民战争”，换言之，只有加大宣传，充分发动市民，使条例的规定内化于心外化于形，自觉禁燃烟花爆竹，才能营造一个井然有序、安全稳定的大都市。