多维视角探寻历史真相

陈海娅

【摘 要】 《中华民国临时约法》在中国政治史和法律史上具有里程碑式的意义，但历经十余载而归于失败。究其失败的原因，因人设法的人治色彩，分权不明、制衡无效，制定机构代表性不足，程序性欠缺，人权保障的缺位、民智未开、资本主义经济薄弱等自身缺陷和外围环境与之密切相关。临时约法的失败，充分昭示了中国从传统专制国家向近代民主国家过渡进程中所经历的艰难历程。

【关键词】 临时约法；视角；自身缺陷；外围环境

【中图分类号】 G63.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-3089（2017）15-0-02

在《中华民国临时约法》一课教学时，师生常遇到这一难题：《临时约法》关于国体、政体、人民权利和一般民主、自由原则的规定，带有革命性、民主性。但如果按教材所述对《临时约法》持褒扬式评价，那么为何《临时约法》与其同时代的其他宪法和宪法性文件均夭折最终成为一张废纸？辛亥之后数十年的政治纷争又如何解释？在探讨《临时约法》失败的根源时，传统说法一般认为袁世凯没有于南京就任大總统，其在北京实力强大，革命党人难以控制；随之，袁世凯以及其他的北洋军阀们对《临时约法》的粗暴践踏，使宪政归于失败。但很少有人从约法内部和外部等多维视角分析其原因，如果《临时约法》在当时是合理可行的话，为何如此不堪一击？笔者认为，《临时约法》自身缺陷加之外围环境是导致其失败的重要原因。辩析如有不当之处敬请专家同仁指正。

一、微观视角——自身缺陷

缺陷一 政体选择：视人立法

民国初年，同盟会内部在政权组织形式上存在分歧，体现为以孙中山为代表的总统制和以宋教仁为代表的内阁制两种主张。孙中山主张总统制，认为：“内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜，吾人不能对于惟置信推举之人，而复设防制之法度，余亦不肯徇诸人之意见，自居于神圣赘疣，以误革命之大计。”宋教仁则主张内阁制，他“内审国情，外察大势，鉴于责任内阁之适于民国也，起而力争”。[1]但是，由于当时内阁制不为各省代表会议的多数代表所支持，最终《临时政府组织大纲》采用的是总统制。而事实上，在制订约法的过程中，鉴于当时南北和谈已成定局，袁世凯必将就任总统的现实，《临时约法》最后关于政体的设计临时改弦易辙，既规定了总统的各项实际权力，又极尽可能地赋予参议院和国务员各种广泛的权力和实际的责任，以限制总统的权力。现行各版本教材及教参几乎一致认为，“以法讨袁”即从各方面约束限制了袁氏独裁专制是《临时约法》的主要特点。其重要表现是，将《临时政府组织大纲》原来规定的总统制变为责任内阁制，缩小了总统的权力，扩大了参议院的权力。认为它反映了革命派维护辛亥革命成果的的良苦用心，特别是后来袁氏复辟，更证实了革命党人的远见。然而此种仓促换制使得行政权力的划分极其混乱，成为一种介于总统制和内阁制之间的特殊的体制，表现出典型的因人设法的工具主义倾向，而不是一种成熟、稳定的政治理念的实践。这种行为“虽然一再保护革命成果，却首开了人的意志高于法的意志之风。这种欠明智的做法使《临时约法》的制定工作走上一条非理性的道路，根本违背了宪政原则，违反了人民主权，代议民主的宪政本意，对此后北洋军阀视宪法为儿戏起了不好的示范作用”。[2]

缺陷二 权力架构：制衡失当

启蒙思想家孟德斯鸠所倡导民主共和制所遵循的是分权制衡原则，立法、行政、司法三权处于一种平衡状态中，任何一种权力都不能凌驾于另一种权力之上，每种权力都受到其他两种权力的制约。而笔者认为约法中政府三大权力分支从未有效地制衡过。

《临时约法》是以法兰西第三共和国宪法为蓝本制定的。中国同盟会本部于1912年6月发布通告也指出：“民国约法采法国制，参议院为最高之机关，而国务院为责任之主体。总统所发布之法律、命令，及一切公文，皆须国务院副署。总统虽有任免文武官吏之权，而主张此项权力，必待国务院之副署，始能发生效力。其实权握于国务员之手。盖总统之地位至巩固，至尊严，除非常事件外，对于参议院不负责任。惟国务员则常立于被指斥、弹劾之地位，约法既予以重大之责任，则其所以监督之者，不可不严也。”[3]但问题在于《临时约法》对法国责任内阁制进行了改造，增添了很多限制大总统的特殊条款。

这就造成了约法实施进程中的两大困境。其一，总统与内阁权限不明朗。约法规定总统总揽行政权（第30条：临时大总统，代表临时政府，总揽政务，公布法律），为军队最高统帅（第32条：临时大总统，统帅全国海陆军队），有任命官员的权力（第34条：临时大总统任命文武职员，但任命国务员及外交大使、公使，须得参议院之同意。）全国俨然实行总统制，孙中山也曾说“约法规定为元首制”。[4]但第44条又规定“国务员辅佐临时大总统负其责任”，将内阁置于总统行政权的控制之下。带来的后果是，一方面内阁不由议会中的多数派或党派联合来组织，而是由总统来提名（参议院批准）；另一方面“国务员于临时大总统提出法律案，公布法律，及发布命令时，须副署之”，从而使任何国务员均有否决总统决定的权力。内阁和总统在宪法权上的对峙，必然会造成总统和内阁之间的摩擦。诸如此类缺陷，为日后政争埋下隐患。其二，行政权与立法权缺少有效制衡。在责任内阁制中体现制衡思想的，就是在宪法中规定行政和立法两项权力即一为不信任案通过权，二是解散国会权。可以说，该两项权力是捍卫责任内阁制的两项基石，然在约法中，两项基石并未有效的确立起来。约法规定参议院可以对临时大总统的谋叛和国务员的失职等行为进行弹劾，并可以“提出质问于国务员，并要求其出席出席答复”，但是否可以对内阁提出不信任案，约法并没有明确规定。至于内阁是否具有提请总统解散国会的权力，或者总统是否具有径行解散国会的权力，约法也未置可否。造成这一设计缺陷或许是约法的制定者有意回避，以防总统操纵内阁解散国会、废除《临时约法》提供宪法上的依据。无论如何，三权未能有效制衡，随之弊端接踵而来。由于内阁无解散国会权，国会议员会行使权力会肆无忌惮，结果是：一是行使职权不顾后果，一意反对。另一是自身的腐败愈演愈烈，如后来曹锟贿选的丑剧。

缺陷三 代表性欠缺，程序性不足

宪法既然是统治全体人民的基本法，当然应该由代表全体人民中不同阶层的代表来制定，即就宪法的制定机关而言，应该具有广泛的代表性，以体现宪法的民主性。而就其制定机关来说，《临时约法》的产生缺乏民主的形式。南京临时参议院40余名参议员来自17省，乃是各省都督所指派的代表，因而南京参议院虽然能够代表多数省份，但从形式上说，却无法代表全国。更为重要的是，南京临时参议院从组成上看，也未能吸纳各阶层的代表。在《临时约法》的制订机关南京临时参议院的43名参议员中，同盟会会员33人，立宪派仅8人。制定如此重要的宪法文件，却把当时最大的实力派、最强势政治集团的北洋军阀势力的袁世凯的代表排除在外，这种结构虽然保证了约法内容上的先进性，但很难保证各政治派别对约法的一致认同和遵守，其公信力和未来实施的保障都存在很大的疑问。

从程序上来看，《临时约法》是1912年2月6日开始审议。3月8日通过。2月12日，宣统退位；14日，孙文辞职；15日袁世凯当选临时大总统。审议开始后，袁世凯已当选总统，却未征求其本人的意见，也不由他签署公布，却由辞职的孙文在3月11日签署公布，这在世界宪法史上实属罕见。

缺陷四 人民权利：缺少保障

《临时约法》第二章《人民》规定，“中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”。人民享有人身、财产、营业、迁徙、言论、出版、集会、结社、通信、信教等自由；有请愿、诉讼、考试、选举和被选举等项权利；人民依法有纳税及服兵役之义务。这些关于人民权利与义务的规定，公开、全面地否定了封建等级和特权制度，具有划时代意义。但是，法律上的自由、民主，并不等于事实上就已经获得自由、民主。其中，人民的选举权和被选举权，就受到财产、教育、居住年限和身份的限制。而且，《临时约法》还规定，“人民之权利，有认为增进公益、维持治安或非常紧急必要时，得以法律限制之”。因此，在政府认为有碍“增进公益、维持治安或非常紧急必要时”，人民的权利就可以被限制或取消。这样一来，行政当局如肆意侵犯公民的自由，甚至拘捕公民，受害者通过何种途径保护自己？《临时约法》一公布，留英归来的法律学者章士钊就尖锐地提出这个问题。他建议应该效仿英国建立人身保护令，强制有关机关把被拘留者移送法院，依法审查拘捕是否合法和依法办案。[5]

二、宏观视角——外围环境

环境一 民智未开

《临时约法》一直将欧洲启蒙思想家的“天赋人权”、“主权在民”、“社会契约”这些为民思想作为精神线索，并将之化为宪法条文。如此维护人民利益，理应受到民众的欢迎，但当时的国民却为因此而欢欣鼓舞，相反，他们对于约法的制定和发展保持着漠不关心的态度。究其原因，儒家集权思想在中国存在上千年，有着深厚的阶级基础和群众基础。民主启蒙思想宣传起步晚，革命党人一开始就将精力投入到组织武装抗清斗争中，救亡图存压倒了启蒙宣传。即使是辛亥革命后，大多民众的政治认识还处于感性阶段，认为大总统代替皇帝，有了共和招牌即是民主共和制的确立。鉴于此，在制宪过程中，民众很少关心和推动制宪。这正如陈独秀在1916年总结中国政治运动的特点时一针见血地指出“吾国年来政象，惟有党派运动，而无国民运动也”。《临时约法》所体现的精神内涵并没有民众的价值观念，民众对民主、共和的观念还非常陌生。民初的制宪自始至终很少民众参与，缺乏民众积极推动与督促的社会气氛和必要的社会思想基础。因此，约法的制定和颁布流于形式也在所难免。[6]

环境二 资本主义经济薄弱

《临时约法》作为资产阶级临时性宪法，应当是以资本主义经济的相当发展为基础。然民国伊始，中国资本主义经济发展还相当薄弱。据不完全统计，1900-1910年间，雇佣500工人以上的厂矿仅有156家，工人数为240395人。到1912年，資本主义还处于初步发展阶段，民族产业资本仅占10%，9.66%为官僚资本，80.28%为外国在华资本。第一次世界大战前（1913年前），中国近代工厂仅有698家，资本额为330824（千元）。这样薄弱的资本主义经济基础上兴起的中国资产阶级，其政治力量也是软弱的。近代“民主”、“法治”等观念是与商品经济的高度发展从而形成一定规模的市场经济相联系的。在当时中国封建势力统治下的自然经济牢固而普遍存在的形势下，即使将西方的“民主和法制”移植到中国，也很难贯彻执行。[7]

三、结语

正由于《临时约法》有着诸多的自身缺陷和难以有效实施的外部环境，实施不可能一蹴而就。孙中山早在“革命方略”就主张：对推翻清朝后的制宪进程要做合理安排，准备循序渐进，分三期完成宪政。第一期为军法之治，第二期为约法之治，第三期为宪法之治。揆情而论：倘若孙中山执政，必维持《组织大纲》，集权于总统，分三期、九年（也许用更长的时间）缓行宪政；见让位于袁，便另订《临时约法》，集权于责任内阁，限制总统权力，且要袁立行宪政；这种罔顾国情、视人立法、以国家大法为政治斗争武器的行为，有违客观、公正的立法精神；《临时约法》成了总统与内阁、政府与议会、中央与地方、军事与民政诸多冲突的根源，最终导致孙袁决裂、二次革命和护法战争。其后，南北混战，武夫称雄，《临时约法》，终成废纸。

作为中国历史上第一部资产阶级共和国性质的宪法文件，其制定与颁布的历史意义在于，它彻底否定了中国数千年来的封建君主专制制度，肯定了辛亥革命的成果，体现了资产阶级民主共和制度和资产阶级民主自由原则，在全国人民面前树立起“民主”“共和”的形象。它所反映的资产阶级的愿望和意志在当时条件下是符合中国社会发展趋势的，也在一定程度上反映了广大人民的民主诉求。其重要作用在中学历史教学中理应受到重点关注。同时，教师如能从多维视角加强对《临时约法》的讲疏，并与美国1787年宪法、法国1875年宪法深入对比，学生会发现《临时约法》推进了中国民主法治化进程，但也充斥着因人设法的人治色彩，分权不明、制衡无效，制定机构代表性不足，程序性欠缺，人权保障的缺位、民智未开、资本主义微弱等弊端。这样我们就不难理解约法为何成为一张废纸及后来的政治纷争。且《临时约法》制定之初效仿美国的总统制，后更多借鉴了法国的共和制又有诸多不同。由此，在学习完欧美资产阶级代议制后，再引领学生回顾对比该部约法，对于理解民主与法治的精髓，提高其批判性思维能力是有帮助的。

参考文献：

[1]邹鲁.中国国民党史稿[M].上海：上海书店出版社，1984.

[2]叶成鹏.民国临时参议院的宪政视角之评析[J].人大研究，2010（9）.

[3]朱宗震、杨光辉.民初政争与二次革命（上）[M].上海：上海人民出版社，1983.

[4]孙中山全集：第4卷[M].北京：中华书局，1985.

[5]袁伟时.昨天的中国[M].杭州：浙江大学出版社，2012.

[6]陈秋云.美国宪法对中国近代宪政的影响及其评价[M].北京：法律出版社，2011.

[7]郭绪印.孙中山与《中华民国临时约法》[J].上海师范大学学报：哲学社会科学版，2013（3）.