广饶县大王镇行政管理体制改革的实践与思考延向前

杨勇

自2010年4月大王镇被确定为全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇以来，广饶县紧紧围绕破解大王镇经济社会发展中体制机制障碍问题，解放思想，大胆实践，积极探索大王镇行政管理体制改革的新途径、新思路，促进了大王镇经济社会持续健康发展。

一、大王镇行政管理体制改革试点工作实践

（一）扩大管理权限，强化政府功能。适应大王镇经济社会发展和城镇建设管理要求，2012年，按照“权责一致、依法下放、能放即放”的原则，通过委托、授权等方式，将产业发展、规划建设、环境保护、安全生产、市场监管、社会治安、民生事业以及项目审批等方面县级管理权限下放到了大王镇。2015年，以推行行政权力清单工作为契机，按照“能下放、能接好、能提速”的原则，根据大王镇加快发展需要、实际承接能力和各项下放权力作用发挥情况，对下放大王镇的县级行政管理事项进行了规范调整，编制了大王镇行政权力清单和责任清单，明确了各行政權力事项的实施依据、实施主体、责任事项、追责情形等内容，并通过县、镇政府网站和县编办网站向社会公布。调整后，委托、授权大王镇行使的行政权力事项共664项。通过集中培训、跟班学习等方式，组织开展了下放权力运行承接培训，确保了下放权力接得住、用得好。大王镇投资350多万元建设了便民服务大厅，涉及经济发展、规划建设、城镇管理、民生保障、计划生育、财政惠民等32个领域127项行政审批服务事项进入便民服务中心集中办理，实现了“一站式服务”。同时，大王镇在农村社区建设了便民服务中心，在各行政村建设了便民服务站，推动惠农政策、医疗保险等10个方面的服务向农村社区延伸，构建起了以镇便民服务大厅为中心、社区便民服务中心为节点、村便民服务站为支撑的三级服务网络，实现了联系服务群众“零距离”。

（二）优化体制机制，提升履职效能。一是调整优化机构设置。按照“镇区一体”模式综合设置了大王镇、大王经济开发区党政工作机构和事业单位。目前，大王镇设置了党政办公室、党群工作办公室、经济发展局、财政局、建设规划局、环境保护和安全生产监督管理局、社会管理综合治理办公室等7个党政工作机构和农业综合服务中心、便民服务中心、综合执法办公室、大王经济开发区物流园管理办公室等4个事业单位（不含教育、卫生单位），核定行政编制65人、事业编制60人。二是规范派驻机构管理。县直部门所有派驻在大王镇的机构实行条块结合、以镇为主的考核管理机制，其主要负责人的任免须事先征得镇党委同意。大王镇纪委对派驻机构的工作情况进行不定期督查，及时向县主管部门通报情况。自2012年以来，县直相关部门根据大王镇党委建议对21名派驻机构负责人进行了调整。各县直部门派驻机构自觉接受大王镇党委、政府的领导和调度，积极参与了打非治违、拆违治乱、打霸治痞、项目推进等重点工作。三是推进综合行政执法。将大王镇城镇管理、规划建设、土地管理、道路交通等4个领域276项的行政执法工作予以整合，按照“镇调剂、县派驻”的原则，组建了镇综合执法队伍，设立了综合执法办公室。2015年以来，镇综合执法办公室会同县直部门开展联合执法检查500多次，查处违法违规行为200多起。四是推进政府购买服务。对城镇绿化管理、卫生保洁、法律服务等适宜通过政府购买服务提供的公共服务和事务性、辅助性工作，均引入了竞争机制，通过合同、委托等方式进行项目购买，实现了由花钱养人向花钱办事的转变。

（三）建立激励机制，增强财力保障。一是建立财政收入超收激励机制。2010年—2012年，大王镇上缴省级的营业税、企业所得税、个人所得税增幅超过15%以上的部分，省级给予了全额返还；自2012年起，连续3年，在大王镇辖区内形成的营业税市级以下留成部分全额给予了返还，个人所得税、企业所得税市级以下留成部分按50%的比例给予了返还；自2012年起，以2011年大王镇财政上缴额度为基数，在大王镇境内实现的县及县以下税收超收部分由大王镇财政全额留成。在大王镇辖区内收取的土地出让金净收益、城市基础设施配套费、防空易地建设费县及县以下部分全额返还镇级财政。2010年以来，大王镇因财政体制调整增加财政收入9亿元。二是安排专项扶持资金。为促进大王镇基础设施和公共服务设施项目建设，省、市、县财政加大了专项配套资金扶持力度，共拨付大王镇改革试点专项扶持资金1.148亿元。三是优化金融服务环境。大力支持国有、地方商业银行在大王镇设立分支机构，大王镇域内银行分支机构已达到8家。鼓励社会资本在大王镇成立新型地方金融机构，为城镇建设发展提供金融服务。大王镇域内已成立兴业民间资本管理公司、华泰小额贷款公司等8家新型地方金融机构，2012年以来，累计支持实体经济106.13亿元。积极引导大王镇企业通过发行债券进行融资，改革以来实现融资79.6亿元。

通过5年多的改革实践，大王镇基本建立了符合经济社会发展实际、满足城镇化发展需求的新型行政管理体制，进一步增强了大王镇的发展内生动力和辐射带动能力。大王镇生产总值由2011年的165亿元增加到2016年的225亿元；财政收入由2011年的4.352亿元增加到2016年的10.336亿元，年均增长18.89%；城镇化率由2011年的61.86%增加到2016年的69.3%；建成区面积由2011年的11.15平方公里增加到2016年的19.5平方公里。在2016年全国综合实力百强镇排名中，大王镇位列全国第68位，蝉联山东省第1名。2017年1月，大王镇被山东省政府确定为新生小城市试点镇。

二、经济发达镇政府履职中的问题和建议

经济发达镇政府在职能上与一般乡镇政府区别较大，由于经济发达镇经济总量较大、人口密度和数量较大等特点，经济发达镇政府不仅承担着“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进社会和谐”的职能，还承担着更重的推进工业化、城镇化和农业现代化方面任务，经营、管理城镇也成为经济发达镇政府职能的显著特点，在促进工业与商贸经济发展、增加居民收入与强化公共服务、搞好城镇规划与建设管理等方面职能比一般乡镇政府更为突出。

（一）职权与责任不匹配。按照现行法律规定，乡镇政府没有城乡规划建设、环境保护、安全生产、食品安全等方面执法权，但在实际工作上，乡镇政府在城乡规划建设、环境保护、安全生产、食品安全等方面责任一点不少。以大王镇为例，其常住人口和外来人口共18余万人，规模以上企业132家，镇区道路达330公里，建成区面积19.2平方公里，镇政府城镇规划建设、环境保护、安全生产、食品安全等方面的任务十分繁重。虽然改革试点时下放了部分管理权限，但由于是县主管部门委托执法，镇政府执法时仍需依靠县主管部门，影响了行政效能。为此建议：一是按照“能下放、能接好、能提效”的原則继续做好行政管理权限下放工作，切实提高经济发达镇社会管理和公共服务能力；二是提高行政管理权限下放授权层级，以省政府名义明确经济发达镇为下放权力实施主体，从而增强下放权力行使的权威性。

（二）人员编制与工作任务不适应。“上边千条线，下边一根针”，乡镇工作头绪多、任务重，现行乡镇党政工作机构及事业单位人员编制标准已与乡镇工作实际极不适应。在改革试点中，虽然将大王镇的行政编制、事业编制分别增加到了65名和60名，但具体到其所承担的党的建设、经济发展、公共服务、社会管理、城镇建设等工作任务上依然是捉襟见肘，在城镇管理、环境保护、安全生产、食品安全执法等不宜通过政府购买服务解决的领域内人员紧张的问题更为突出。为此建议：一是在不突破省、市编制管理红线的前提下，按照“先收后放、余缺调剂、重心下移”的原则，从省市部门、单位调剂一定数量的行政编制，重点用于充实加强经济发达镇人员力量；二是统筹乡镇区域内社会管理机构设置，将能够下放乡镇管理的政府部门派驻机构下放乡镇实行属地管理，进一步优化乡镇政府组织管理体制，缓解乡镇人员编制紧张的矛盾，为乡镇综合执法工作推进创造条件。

（三）可支配财力与发展需要有差距。乡镇再小也不同于一个机关或企事单位，特别是对于经济发达镇来说，经济总量越大，需要的财力支撑越大。大王镇作为工业主导型乡镇，经济结构以第二产业为主，对中央和省财政贡献较大，税收地方留成较少，随着城镇化进程的不断加快、人口的不断聚集，民生保障、公共服务等财政支出不断增长，加之当前经济下行压力加大、下放事权也需要相应财力保障等，虽然改革试点以来镇级财力不断壮大，但财政紧张问题依然突出并仍然束缚着其发展步伐。为此建议：一是省、市、县政府进一步加大财政转移支付力度，以更好地壮大乡镇财力；二是加大财税体制改革力度，完善与经济发达镇相关的财政分成办法，进一步提高经济发达镇可支配财力，以保证其又好又快发展。

（四）乡镇事业人事管理制度缺乏活力。乡镇政府是最基层的一级政府，直接面对生产一线、生活一线，其工作特点与县级以上政府有很大的区别，乡镇工作往往同时兼具管理性和服务性。随着市场经济发展和政府职能转变，尤其是在经济发达镇，传统意义上农技推广、水利等技术服务职能已严重弱化，绝大部分事业人员所从事的工作管理性特点更为突出。乡镇事业人员一方面因从事专业技术工作少在技术职务晋升上没有优势，另一方面因机构规格低岗位工资晋升空间小，部分事业人员与公务员同样从事管理工作却得不到与公务员同样的经济待遇，同时由于事业人员向公务员队伍流动渠道窄等原因，致使乡镇事业人员的工作积极性受到很大挫伤。为此建议：一是尽快建立事业单位管理岗位职员等级晋升制度，参照公务员职级并行实行事业单位管理人员“岗级并行”，扩大事业单位管理人员岗位工资晋升空间；二是进一步完善乡镇干部管理制度，按照《关于加强乡镇干部队伍建设的意见》（中办发〔2014〕14号）要求，扩大乡镇领导干部选拔视野，注重从乡镇事业单位人员中选拔乡镇领导干部，切实调动乡镇事业人员干事创业的积极性。□作者单位：广饶县编办 E：YWJ

关键词：经济发达镇 行政管理体制改革 大王镇