台风对地方财政自主权力的影响

[摘要]通过搜集我国2003-2010年东南沿海城市的面板数据及台风统计数据，分析研究台风巨灾对地方财政自主度的影响。得出地方政府应该积极应对台风灾害，做好抗台抢险工作的结论，并提出相关对策建议：积极响应上级政府的部署安排，推行巨灾保险制度，提高地方政府抗灾能力。

[关键词]台风灾害；财政自主度

[中图分类号]F812

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）05-0128-03

[作者简介]胡平素（1965-），女，汉族，浙江舟山人，讲师，研究方向：旅游经济。

一、引言

随着全球极端气候变化，自然灾害频发，不仅人民群众日常的生活规律受到影响，也加大了政府的财政负担。据民政部救灾司发布的《2013年全国自然灾害基本情况》，2013年各类自然灾害共造成全国388187万人次受灾，1851人死亡，433人失踪，1215万人次紧急转移安置；875万间房屋倒塌，7703万间房屋不同程度损坏；农作物受灾面积313498千公顷，其中绝收38444千公顷；直接经济损失58084亿元。一个地区的财政自主度直接决定了该政府的财政行为，一个自主度高的政府能够更加快速地对突发事件做出反应，能够对教育、基建、卫生等民生服务更好地进行资源分配，这和地方政府具有的信息优势有直接关系。从一定程度上说，财政自主度决定了地方政府的议价能力和地方官员的权力大小，如果一个地方政府如果在面对巨大灾害的时候没有表现出足够大的作用，或者一次灾害的降临使得当地蒙受巨大损失的时候，尤其是频繁遭受台风骚扰的东南部沿海地区各大城市，每次台风来袭都是对地方政府防风减灾能力的考验。地方政府的这种财政自主权力是否会受到限制，正是本篇论文想要论述的问题。由于地震等突发性灾害难以预料、损失较大，往往从一个地方性灾害升级为一个全国影响力的灾害。地方政府的防灾工作及灾后重建工作完全超出了地方政府的能力，财政分权在其中产生的作用微乎其微，使得中央政府必须介入，且投入力度要求更大。同时，台风相对于地震等其他突发灾害具有可预见性、区域性、频繁性等特点，而且与地震相比破坏性较弱，重建周期较短，中央政府的财政补贴能够在第一时间就完成救助。因此笔者通过对2003—2010年东南部沿海的台风类巨灾数据，对每个年度的财政分权进行分析，从而得出巨灾对财政分权的影响。如果巨灾的发生导致财政自主度的上升，说明上级政府希望地方政府能够更合理地分配资源进行防灾工作从而使得将来的巨灾影响减小；如果财政自主度下降，那么中央政府则更希望直接介入地方政府，减小其自主程度，从而防止因为地方政府的效率低下而造成以后的巨灾损失。

多数现有文献讨论财政自主度主要是通过财政效率的角度，根据高琳（2012）做出的总结，财政自主度的提高有利于配置效率，因为地方政府相对于中央政府有更加完备的信息，可以更有效地提供公共服务，所以一个地区的财政自主度越高则说明地方政府更有能力进行资源配置。具体又可以分为以下几个方面：第一，财政自主度高的地方政府能够更快对外部冲击做出应对。这一点尤其是对东南部常年遭受台风侵袭的沿海城市特为重要，一旦发生紧急情况，地方政府需要做出紧急应对，如果发生财政收入不足，临时请示上级政府，会大大影响整个抢险救灾的速度，从而造成严重的人身财产损失。所以地方政府必须拥有足够的财政能力，能够及时对灾害做出反应，确保人民群众生命财产安全。第二，较高财政自主度的地方政府能够在地区间竞争上占据更大的主动。应对灾害主要通过灾前的防范、灾难中的紧急救助以及灾后的重建工作三个方面进行。更多时候需要发挥地区的自主能动力，而这种能力很大程度上依靠地方财政能力以及财政配置效率。这就要求提高地方政府的财政自主度，从而使得地方的恢复速度得到提高。但是财政自主度也不是唯一衡量政府能力大小的因素，還有很多其他原因也会影响地方的能力，包括地方发展水平，发展程度低的地区的配置难以符合民众的需要，需要更多的中央政府转移支付，以及地方政府的道德风险问题、晋升机制等都会造成财政支出的偏移，从而使得财政自主度无法体现地方政府的财政自由以及对灾害的应对能力和救助能力。本文主要借鉴台风类巨灾对经济负面影响的相关研究，代入到灾害和地方政府财政自主度的内在关系，同时提出相关对策建议。

二、数据来源

本文的数据来源主要有两方面，一方面基于各地级市统计年鉴获得的2003—2010年的基础经济数据，包括GDP、人口、预算内财政收入和预算内财政支出等变量；另一方面是台风统计数据。选取2003—2010年东南部沿海地区（包括浙江、福建、广东三省）的台风类巨灾数据来分析巨灾对财政分权的影响。对巨灾的定义则参考张卫星等人2013关于巨灾定义与划分标准的研究，共选取8年间共计24次影响三省地区的台风巨灾作为主要样本。根据陈硕（2012）关于财政分权文章中财政自主度的衡量方式，选取了地方政府预算内财政收入和预算内财政支出的比值作为被解释变量。预算内财政支出主要由预算内财政总收入和中央政府的转移支付组成。该数值一般在0到1之间。超过1则说明该地能在满足自身支出的情况下，中央政府进行财政支持。这个数值越大，表明地方财政支出由地方财政收入组成的比例越大，说明地方拥有更强的财政自主权力，反之，则说明地方过度依赖于中央的转移支付，缺少自己的财政能力，自主度更低。

地方财政自主性=地方财政收入地方财政支出=1-中央政府转移支付地方财政支出

由于巨灾的数据不足，缺乏详细的关于台风对各个地级市造成的影响（包括伤亡、经济损失等）的统计，本文描述巨灾的发生选择了虚拟变量，当年当地发生台风类巨灾即为1，否则为0。其他主要控制变量包括当年当地人均GDP平减对数、人口、财政收入以及财政支出等。图1为浙江、福建、广东三省2003—2010年间平均财政自主度水平，可以明显看出每年的变化并不会很大，同时浙江的自主度水平一直高于福建省和广东省，但是这个差距正在逐年减小。

三、实证分析

本文主要采用了面板数据的模型来估计巨灾对财政自主度的影响，计量模型设置如下：

govautoit=αit+βitdisasterit+γitXit+μt+εit

其中，Xit为控制变量；我们考察当年的台风巨灾发生会否影响当年的财政自主程度，这里disaster是台风巨灾在当年当地发生的哑变量；lgdppc是平减后的人均GDP对数；pop是该省的人口；income和expense分别是预算内财政收入和预算内财政支出。Hausman检验结果显示，用固定效应拟合度更好，所以此模型使用了固定效应的方法。同时回归中加入了年份项，以控制时间趋势上的变化。

同时，这种现象也说明了，中央政府无法在当年因为台风灾难的发生而惩罚当地政府。同时，考察上一期的台风巨灾是否会造成当期的财政自主度变化。同样，这里控制了地区因素和时间因素，回归结果显示，上一期发生的台风巨灾确实显著降低了当期的财政自主度，如表1第2列。与第1列相比，上期巨灾对当期财政自主度的影响方向上发生了逆转，显著性上也有很大的提高。这说明，巨灾的发生对当地政府会造成严重的影响，从而让地方政府在承担灾后重建任务的同时受到中央转移支付的硬性压力。

为考察巨灾发生对当地政府的影响因素，本文又针对地方财政收入、财政支出以及中央转移支付分别进行了回归分析，结果如表2所示。回归结果显示上一期的台风灾害并没有对当期的财政收入、支出以及政府转移支付产生显著影响。说明地方政府并不会因为上一年的巨灾发生而调整自身的财政收入水平，而中央政府也不会因为灾害的发生而调整自己的转移支付。事实上，台风会造成经济损失，破坏地区经济设施，从而使得地区的发展放缓，从而使政府收入来源减少，而中央会通过转移支付的方法来补贴受灾企业、个人，从而加大转移支付力度。但是通过回归分析，我们并没有看到相符的结果。虽然在系数方向上相匹配，但是显著性却不容乐观。然而财政收入和转移支付二者的同时作用却影响了地方的收入支出比，即财政的自主权力。这可以看作台风的发生影响了当地的经济结构，使得地方的财政收入相对于转移支付发生了缩水。在财政分权的情况下，中央在灾后通过调整针对不同地区财政收入水平制定的转移支付，扶持地方灾后恢复，但同时无形中也降低了地方的财政自主程度，使得整个财政支出并不能做到最优配置，丧失了作为转移支付的部分功能。

四、结论及对策建议

对于浙江、福建、广东范围内台风灾害对各个地级市财政自主度影响的研究发现，台风灾害的发生并不会影响当年的财政自主度，但是会降低第二年当地的财政自主度。并且研究发现，这种财政自主度的下降并不是由于财政收入的减小或者中央政府转移支付增加造成的。而是二者同时作用，改变了财政收入在总财政支出中的占比，从而影响了当地的财政自主权力。台风灾害是对中国东南部沿海地区地方政府的一个重要考验，不仅会带来严重的经济损失，也会使地方政府丧失部分财政自主权力。所以地方政府应该积极应对台风灾害，做好抗台抢险工作。本文基于实证研究，提出以下对策建议：

（一）积极响应上级政府的部署安排

例如浙江省重点推行“一核两翼三圈九区多岛”的发展规划，在台风防治上要求不同地级市相互合作、信息共享，积极参与到救灾工作中，将损失降到最低。尤其是以水利为主的重要抗台风部门，因为会牵涉到跨地区的水利问题，更需要不同地区不同部门精诚合作，减小台风造成的经济损失。

（二）推行巨灾保险制度

因为现阶段商业保险对巨灾保险的参与度不高，而且缺少相应的法律约束，以及具体的理赔流程，所以巨灾保险的推行在中国仍然没有很大的发挥空间。地方政府可以对易于受到台风侵害的产业，尤其是对气候依赖很强的农业，进行半强制的巨灾债券发行。如果当年的台风超过一定规模，则民众获得一个超过本金的补贴，而如果当年的台风规模并不大，那么民众受到的损失就会减少。由于是政府主导的债券，很难进行证券化，因此只能在一個地区进行，避免较大的风险。这样既能使民众平衡收入水平，也降低了地方政府的抗灾救助压力。

（三）提高地方政府抗灾能力

台风在东南沿海肆虐已久，地方政府对抗击台风的经验已经逐渐成熟，但仍需不断提高自身的抗灾能力和组织能力。地方政府应提高对抗灾资源的利用效率，积极投入科技抗灾。例如研发及时的灾害评估、预警系统，具体有效的抗灾设施，并提高民众的抗灾意识，组织协调不同县区对受风产业进行保护。同时地方政府也要积极组织民众自救，加大对台风的预防措施投入，不能因为有政府补贴而放弃抗台工作。

[参考文献]

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（责任编辑：顾晓滨刘茜）