流域治理的PPP政策满意度及其影响因素分析

房引宁　蒋丹璐　赵敏娟

摘要：我国流域治理的PPP模式处于克服瓶颈、提高质量的关键时期，研究公司高管对政策的满意度有助于完善相关政策。本文以环保公共服务类上市公司的高管为调研对象，建立了有序Probit模型，分析显著影响高管政策满意度的因素。研究表明：高管对政策满意度的平均水平为一般满意，对项目运营机制完善程度和政府部门信任程度的评价都较低；在加入个人特征、公司特征等控制变量后，政策特征中的招投标过程规范度、承诺与责任分担的合理度以及高管对政府部门的信任程度对满意度均有正向影响。因此，未来流域治理PPP政策的关键在于提高政府的信用水平，营造一个规范平等的项目发展环境。

关键词：流域治理；PPP模式；有序Probit；满意度

文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2017（03）-0102-06

一、引言

流域治理是我国生态文明建设的重要命题与实践任务，事关人民群众的切身利益。随着生态文明建设的不断推进，流域治理也从以往的分散化管理，逐渐过渡到统筹流域内社会经济和生态环境的综合治理，需要大量的资金支持。长期以来，政府部门一直是流域治理的主要投资者，由于缺乏必要的市场机制建设而导致了财政资金使用的压力与浪费并存的现象：一方面，面对严峻的环保形势，流域治理需要巨大的生态建设投资，仅依靠政府财力是远远不够的；另一方面，在流域治理中缺乏科学的管理规划和有效的成本和效益分析，造成了政府财政资源极大的浪费。在此背景下，通过政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式吸引社会资本进入流域治理领域，不仅可以缓解政府建设资金不足和使用效率低下的问题，同时有利于拓展社会资本的投资领域，激发市场活力。自2014年《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》发布以来，各地区结合当地的实际情况积极探索了PPP模式在流域治理中的实践方式，并启动了项目示范工作。流域治理的PPP模式不仅体现了十八届三中全会“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，而且能够发挥公司在资金和管理方面优势，提高流域生态系统服务的供给能力。在本文中，调查和分析公司高管的政策满意度，有助为完善和推进PPP模式下的流域治理政策，提高PPP项目对社会资本的吸引力提供实证依据。

目前，我国流域治理PPP实践仅有哈尔滨松花江流域、佛山里水河流域、南宁那考河流域、大理洱海流域等零星成功案例，尚有许多实践项目停留在顶层设计和可行性论证阶段，PPP项目落地存在明显的瓶颈。因此，了解和分析公司高管对当前流域治理PPP政策的滿意度具有十分重要的现实意义，对满意度影响因素的分析也是优化政策的关键。而有关这一方面的研究尚未有学者涉及。可能的原因在于：一是，本轮PPP的推广从2014年底开始尚不足两年，相关的调查数据还比较缺乏；二是，对流域治理PPP项目可能感兴趣的公司在地点上较为分散，在主观满意度的调研过程中存在时间和空间上的限制，数据的获取非常困难。

基于上述分析，本文使用电子邮件调研的方式克服了数据获取上的困难；通过对环保公共服务类上市公司高管主观满意度及其影响因素的分析，可以进一步明晰未来流域治理中PPP政策完善的重点方向，具有重要的实践意义。此外，基于高管自我评价的满意度分析，对公司的决策行为具有较强的解释力，因而本文的分析也有助于政府出台针对性的政策来提升政府的治理能力和公司高管的满意度。在研究框架上，本文使用218个高管的样本进行分析，建立了有序Probit模型，旨在寻求PPP模式下影响上市公司参与流域治理的驱动和制约因素，有助于进一步发展与完善流域治理的PPP模式，为完善相应的政策设计提供理论支持。

二、理论基础和模型假设

（一）理论基础

PPP模式起源于18世纪欧洲的收费公路建设计划，但现代意义的PPP概念形成于20世纪70年代的新公共管理运动，将社会资本引入社会公共服务以解决英美等国家财政资金不足的问题。我国的PPP项目最早以BOT（建设一运营一转让）的形式出现于1984年深圳的变电厂建设项目，在加入世贸组织后进一步加大开放了民间资本参与建设国内基础设施的限制，并在此后出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公共基础设施特许经营管理办法》、《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等一系列政策，鼓励和引导民间资本进入基础设施建设领域。但现实情况与政策预期差距巨大，我国PPP项目在数量上发展缓慢，甚至在2009年到2013年间几乎陷入停滞。直到2013年，十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，国务院下属办公厅、财政部、发改委、人民银行等部门密集出台了一系列政策推进PPP的一步步升级。到2015年下半年，中央开始完善PPP的顶层设计并在地方掀起了一股PPP项目的签约热潮。发改委公布的首批推介项目达到了1043个，总投资1.97万亿元，涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。目前，我国PPP项目进入攻坚落地阶段，克服PPP落地的瓶颈、提高PPP的项目质量成为当前阶段的关键。在此背景下，有必要思考如何有效提高公司参与PPP模式的满意度，从而有助于加快好的项目落实，解决公共领域服务提供的质量和效率低下问题。

在流域治理的PPP模式分析方面，学术界的研究较少，现有文献主要通过理论和案例分析，集中讨论了政策的有效性、应用方式、模式创新等方面，在实证分析方面尚属空白。常亮和杨春薇、胡胜探讨了流域治理的PPP政策中，对“政府”和“市场”角色的要求，并认为通过创新性的机制设计，PPP政策将有助于流域的可持续发展。姜谋余和唐克旺、靳乐山和孔德帅、胡璇探讨了PPP模式应用于流域治理的方式，并分别选取了江西省抚河流域、贵州省赤水河流域、山西省汾河流域进行了案例分析，提出了针对性的制度设计方案和政策改进建议。刘博和孙付华对PPP模式下流域治理涉及的利益相关者进行了分析，构建了协调政府与社会资本之间利益冲突的合作机制。总的来看，现有研究认为PPP模式是我国流域治理未来发展的方向，其核心在于发挥市场机制的作用，发挥公司在资金、技术和管理等方面的优势，提高公共服务供给的效率。在此背景下，有必要思考如何有效提高公司参与流域管理的满意度，从而实现“引资”和“引智”的结合，改善目前流域治理中资金不足和使用低效的问题。endprint

（二）模型假设

按照满意度的概念，满意度往往是针对心理预期而言的，因此在分析公司高管对流域治理PPP政策的主观满意度中，个人期望与实际的政策条件是影响政策满意度的重要因素，包括高管的个人特征与政策本身的特征。同时，在本文的研究中，由于参与PPP模式的流域治理的公司具有较高的技术条件和資金规模门槛，因此本文加入了营业收入、所处区域等公司特征变量。最终，本文建立的满意度分析模型包含有个人特征、公司特征与政策特征三个方面。个人特征和公司特征的实证研究结果可以体现政策满意度的异质性，政策特征的分析结果有助于未来相关政策完善的依据。本文建立的实证分析模型如下：

式中，S*代表高管个人满意度。I、C、P分别代表个人特征、公司特征与政策特征三类变量：个人特征包括公司高管性别、年龄、受教育年限、年薪；公司特征包括营业收入、企业性质、是否为主板上市、所处区域；政策特征包括主管对政策的了解程度、招投标过程的规范程度、法律环境成熟度、承诺与责任分担合理度、对政府部门的信任程度、项目运营机制的完善度、对未来发展前景的乐观程度。μ是分布函数为F的误差项。由于真实的满意度S*是无法观测到的，因此使用另外一个可观测的打分变量S来代替S*。S是反映高管满意度的有序数字，使用1到5度量，分别代表非常不满意、不满意、一般满意、满意和非常满意，从1到5满意程度依次增加。那么S和S*之间的关系为：

通过一组新的参数a，S*被划分为5个区间，那么将可用S作为被解释变量建立有序回归Probit模型。模型的似然函数如式（3）所示，通过进一步最大化式（3）的似然函数值，得到模型系数α、β、γ和参数的估计结果。

三、数据说明和变量描述

（一）数据来源

为确定PPP模式下，影响公司高管政策满意度的主要因素，本文首先就相关问题与北京、河北、陕西等多家上市公司的高管进行了深度访谈，征求意见。在此基础上完成了问卷设计，与本研究相关的部分主要包括：PPP模式的和流域治理PPP项目的介绍、对流域治理PPP政策的认知，对PPP政策的整体满意度，个人基本信息四部分。

问卷设计完成后，针对A股上市公司中涉及到环保以及公共服务业务的企业进行了电子邮件调研，样本涵盖了主板、中小板和创业板的93家公司。自2016年5月起，作者在部分上市公司监管部门的协助下，选择每家上市公司中的2至4位高级管理人员，通过电子邮件调研的方式发送调研问卷317份。调研的执行流程为：通过WIND咨询数据库，建立了高级管理人员调研邮件地址名录；在正式问卷调研前发送了调研意向说明，3天之后发送了正式的调研邀请；一周后对未接受调研邀请的邮件名单，进行第一轮的邮件提醒，以此循环共进行了三轮邮件提醒。第一轮邮件提醒前回收问卷77份，截止2016年8月底确认回收有效问卷218份，问卷回收有效率为68.8%。

（二）变量定义及描述性统计

218份有效调研问卷涵盖了93家上市公司中的75家，分布于北京、上海、河北、江苏、陕西等地，主营业务包括水污染治理、生态环境修复、固体废弃物处理、环保设备供应等多个细分行业。根据调查回收的218份问卷，对调查样本的政策满意度、个体基本特征，政策特征进行统计，根据公司披露的相关数据收集了调研人所在公司的基本特征情况，汇总后的结果如表1所示。

被解释变量政策满意度是量表形式的序数数据，符合有序Probit模型的前提假设，平均得分为2.98，属于一般满意。解释变量方面，从个人特征来看，被调研人为男性的有169份，占77.5%，为女性的有49份，占22.5%；年龄最小的为28岁，年龄最大的为63岁，平均年龄47.2岁；平均受教育程度为本科水平；年薪平均水平为109.81万元。从样本来源的公司特征来看，绝大多数来自于东部沿海地区，来自于民企的比例也达到了一半以上，来自于主板上市的比例约占1/3，在2015年的营业收入平均达到了10.85亿元。从政策特征来看，调研样本普遍了解流域治理的PPP政策，对未来政策的发展抱有乐观的态度，并认为招投标过程的规范程度、法律环境成熟度、承诺与责任分担方面存在一定的空间，而在PPP项目的运营机制完善程度、对政府部门的信任程度方面得分较低。

四、实证分析

（一）模型结果

使用软件Statal4.0对样本进行分析，得到公司高管对流域治理PPP政策满意度的影响因素计量分析结果（表2所示）。模型1是对所有解释变量的总体估计结果，模型2是在模型1的基础上剔除掉不显著的变量之后得到的优化模型。模型1、模型2的伪回归系数（Psuedo R²）、对数似然值（LogLikelihood）的卡方检验（Chisquare）均达到了建议值的要求。因此可以认为，两个模型均通过了整体的显著性检验，可以对系数估计结果进行进一步的分析。

1.个人特征方面，“性别”和“年龄”两个变量显著为负，其他变量均不显著。表明高管中女性相对于男性会降低个人满意度，满意度在性别方面存在异质性；此外高管的年龄对满意度也有负向影响，可能的原因是年龄越大的高管对参与PPP的看法越谨慎；最后，未发现高管的受教育年限和年薪对满意度有显著的影响。

2.公司特征而，营业收入、企业性质、企业处于西部地区对满意度有显著的影响。可能的解释是：由于流域治理在资金和技术方面的门槛较高，而营业收入反映了公司在这方面具有的实力，相应地会对政策满意度有促进作用；此外，国企的股权结构也能够增加高管的满意度，这与我们的访谈中一些高管的想法一致“政府更倾向于把项目批给国企，在审批等方面更容易些”；相对于东部沿海，位于西部地区会降低公司高管满意度，体现了PPP政策在区域方面的差异。此外，是否为主板上市公司、公司位于中部地区对满意度不存在显著的影响。

3.政策特征方面，由于七个变量具有相同的量纲，因而可以方便地直接对比系数的大小。从结果来看，对政策的了解程度、法律环境的成熟度不存在显著的影响，其它5个指标均存在显著影响。对政策的了解程度不显著是因为调研样本普遍熟悉相关政策（均值为4.09），但同样熟悉政策的不同个体在满意度方面存在较大差异；法律环境的成熟度不显著是由于不同的个体对目前法律环境的判断存在较大差异（方差1.48），说明PPP政策仍处于成熟完善的过程中。从模型2的结果来看，对信任程度有正向作用的变量，影响程度从大到小依次是，企业高管对政府部门的信任程度、招投标过程的规范度、承诺与责任分担的合理度；负向作用的变量是对政策发展的信心。这一结果符合我国PPP模式发展的阶段性特征，经过2013年-2015年的签约热潮后，现有政策开始侧重提高项目的操作效率和质量。也因此，高管对PPP未来的发展越乐观，越希望尽快出台相应的改进措施，因而会容易对现状产生不满；信任度对满意度的影响最大，是由于流域PPP项目投资回报周期长，从开始建设到获利这期间要面临政策变动的风险，政府是否具有契约精神就成为公司投资成败的关键；招投标过程的规范度是公司平等地分享政策红利的保障，承诺与责任分担是公司控制风险的重要手段，因此会对满意度产生正向的影响。endprint

（二）对结果的讨论

总体来看，为推进PPP模式的进一步发展，政策上还有很大的提升空间。根据有序Probit模型的结果可以看出：

第一，个人特征对满意度会造成一定的影响，能够反映现有政策在人群中存在的异质性，但对于政策制定而言并没有很强的参考作用，在本文中是作为控制变量以增强模型的解释力度。公司特征方面，营业收入越高、属于国资企业，对满意度有显著的正向影响，从侧面反映了不同资金规模和不同资本性质的公司的高管对PPP的看法存在差异。此外，相对于东部沿海，西部地方政府可能会由于地方财政压力较小，开展PPP工作的积极性不足。现实情况中，流域治理的PPP项目对资金规模、技术条件的要求很高，小规模企业和非国有企业的确与国企存在起跑线差距。因而具体到政策制定上就需要理顺参与机制，帮助有潜力的民营企业，并消除针对民企参与到流域项目的隐性壁垒，提高民营企业的参与热情。

第二，要提高政府的信用水平，建立合理的利益与风险分担机制，坚守契约精神。从访谈和建模的结果来看，社会资本对PPP项目持谨慎态度，在面临投资大、回收期长的流域治理项目时，往往表现为对政策稳定性的担心。那么在未来的政策制定过程中，要提高流域治理项目的吸引力，关键是市场交易规则的制定，用契約明确政府与企业的权利与义务，以确保双方能够以对等的地位进行公平交易。此外，培育PPP模式下的第三方专业机构，如中介、仲裁、支付体系，对政府与企业互信对等地位的建立也有积极的作用。

五、结论

鉴于流域治理目前的紧迫性和资金压力，亟需引入公司在资本和管理方面的优势。在流域治理领域引入政府和社会资本合作模式，不仅仅有助于缓解目前流域管理中财政资金使用的压力与浪费并存的局面，同时对于优化投融资模式、稳定经济增长、调整经济结构有着重要的意义。在目前PPP概念盛行，而落地存在瓶颈的局面下，本文对通过公司高管对流域治理PPP政策满意度的影响因素分析，发现了政策满意度的现状和未来的提升方向。具体而言，通过电子邮件调研的方式，本文对上市环保类公司高管的218个样本进行描述性统计分析，并建立了有序Probit模型，得到的主要结论包括：（1）样本对流域治理的PPP政策，平均满意度为2.98，属于一般水平；普遍了解相关政策并对未来的发展持乐观态度，对项目的运营机制完善程度和政府部门的信任程度的评分较低。（2）政策满意度在不同性别、年龄的人群中存在异质性，同时任职于营收较高、国有企业或东部沿海地区的高管对政策的满意度也较高。（3）PPP项目招投标过程的规范度、承诺与责任分担的合理度以及高管对政府部门的信任程度的提高能够显著促进公司高管的满意度；未来政策方向在于提高政府的信用水平，营造一个规范平等的项目发展环境。

最后，本文的研究还存在进一步完善的地方。实证研究可以作为流域治理PPP政策改善的依据，而在实践过程中同样需要可操作的具体措施，这就要通过案例研究来评价政策的有效程度。此外，通过不断的案例积累还能够产生示范作用，促使更多的社会资本参与到流域治理中来，这有待于后续研究的进一步完善。

责任编辑、校对：李斌泉endprint